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Décision de justice

Tribunal judiciaire de Marseille, GNAL SEC SOC: CPAM, 18 septembre 2024, n° 19/03469

Déboute le ou les demandeurs de l'ensemble de leurs demandesRelations du travail et protection socialeProtection sociale
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Exposé du litige

EXPOSÉ DU LITIGE

Le Docteur [H] [T] a fait l’objet d’une analyse de son activité par le service du contrôle médical de la caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône (ci-après la CPAM ou la caisse) sur la période du 1er avril 2016 au 30 juin 2016, aux termes de laquelle la caisse a considéré que le médecin avait recours de façon anormalement élevé à la mention « non substituable » sur les ordonnances qu’il prescrivait à ses patients. 

Cette analyse de l’activité a fait l’objet de la notification d’un indu d’un montant de 309,62 € et de la notification d’une pénalité financière d’un montant de 300 € par courrier en date du 21 février 2019.

Par requête du 18 avril 2019, Monsieur [H] [T] a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de Marseille - devenu pôle social du tribunal judiciaire de Marseille - d’un recours contre la notification de la pénalité financière de 300 €. Ce recours a été enregistré sous le numéro RG 19/03469.

Par courrier en date du 23 avril 2019, la CPAM des Bouches-du-Rhône a notifié à Monsieur [H] [T] une mise en demeure relative à la pénalité financière 
de 300 €.

Par requête du 20 juin 2019, Monsieur [H] [T] a contesté cette mise en demeure devant le pôle social du tribunal de grande instance de Marseille - devenu pôle social du tribunal judiciaire de Marseille. Ce recours a été enregistré sous le numéro RG 19/04461.

Par ordonnance du 25 octobre 2022, le Présidence de la présente juridiction a prononcé la jonction des deux recours sous le numéro RG 19/03469.

Après une phase de mise en état, l’affaire a été appelée et retenue à l’audience de plaidoirie du 19 juin 2024.

Monsieur [H] [T], et le [9] (ci-après [9]), représentés par leur conseil, soutenant ses conclusions en répliques et récapitulatives n° 2, demandent au tribunal d’annuler la procédure de contrôle de l’activité, ainsi que la décision de la caisse du 21 février 2019 lui notifiant une pénalité de 300 € et la mise en demeure décernée le 23 avril 2019 et de rejeter l’ensemble des demandes, fins et prétentions de la CPAM des Bouches-du-Rhône ainsi que de la condamner à lui payer la somme de 3.000 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

A titre liminaire, il soutient que la demande en paiement de la pénalité financière par la CPAM des Bouches-du-Rhône est irrecevable car prescrite. 

Il soutient ensuite que la procédure de contrôle de son activité par la caisse est irrégulière au motif qu’elle n’aurait pas respecté les droits de la défense en violation des articles L. 315-1 et D. 315-2 du code de la sécurité sociale, la CPAM ne justifiant pas lui avoir notifié l’engagement d’une procédure d’analyse d’activité, ni les griefs, ni les éléments nécessaires à la préparation de l’entretien ni les suites envisagées au contrôle dans le délai requis par l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale. 

Il se prévaut également d’une violation des droits de la défense en application des dispositions des articles L.114-17-1, R.147-2 et L122-2 du Code de la sécurité sociale ainsi que de l’article 4.1 de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé, la CPAM des Bouches-du-Rhône ayant refusé de lui communiquer préalablement à un entretien contradictoire les pièces du dossier. 

Il conteste également la régularité de la décision de pénalité financière et de la mise en demeure au motif que la CPAM des Bouches-du-Rhône ne justifie pas que les signataires de ces deux documents disposaient d’une délégation de signature régulière et au motif tiré de l’insuffisance de motivation de la pénalité financière dont il estime qu’elle ne comporte pas la cause, la nature et le montant des sommes litigieuses, ni la date de paiement des actes litigieux et ne comporte aucune considération de droit relative au grief reproché ayant motivé la pénalité. 

Enfin, il soutient qu’il appartient à la CPAM des Bouches-du-Rhône de rapporter la preuve du caractère infondé de ses prescriptions médicales, ce qu’elle ne fait pas puisque la pénalité financière se fonde uniquement sur des données statistiques sans tenir compte de l’aspect médical et sans avoir ni interrogé ni examiné aucun patient, au mépris du principe de la liberté de prescription du médecin et alors qu’il est soumis au secret médical ce qui lui interdit de divulguer des informations sur la santé de ses patients. 


La CPAM des Bouches-du-Rhône, représentée par une inspectrice juridique soutenant les conclusions n° 3, demande au tribunal de confirmer la régularité de la procédure de pénalité financière et de la mise en demeure ainsi que de confirmer le bien-fondé de la pénalité financière et de son montant ; et en conséquence, de condamner Monsieur [H] [T] au paiement de cette pénalité de 300 €, de le débouter de toutes ses demandes, fins et conclusions et de le condamner à lui payer la somme de 6.000 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’aux entiers dépens. 

Elle soutient que son action en recouvrement de créance n’est pas prescrite car le délai de prescription a été interrompu par la mise en demeure puis par la saisine par Monsieur [H] [T] du tribunal de céans ainsi que par sa demande reconventionnelle formée les 20 mai 2019, 7 décembre 2020, 14 juin 2022 et 23 décembre 2022. Elle affirme par ailleurs que les arrêts de Cour d’Appel et des 1ère et 3ème chambres civiles de la Cour de Cassation visés par Monsieur [T] sont inapplicables car relatifs à des procédures écrites et non à des procédures orales comme en matière de droit de la Sécurité Sociale. 

Elle soutient ensuite que la procédure de contrôle effectuée par ses agents agréés et assermentés est régulière puisqu’elle a respecté l’ensemble de ses obligations découlant du principe du contradictoire alors que [H] [T] n’a pas donné suite à ses nombreuses invitations à solliciter un entretien contradictoire. Elle ajoute qu’elle n’avait pas à révéler l’identité de ses agents et que contrairement à ce que soutient [H] [T] elle n’a pas violé les droits de la défense puisque la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé dont il se prévaut n’a pas de valeur normative.

Elle soutient également que la notification de la pénalité financière et de la mise en demeure sont régulières puisque le directeur de l’UNCAM a bien été saisi pour avis conforme dans le délai légal, que leurs auteurs respectifs disposaient d’une délégation de pouvoir pour signer ces documents sans que les textes applicables ne fassent référence à une obligation de signature de la part du directeur de l’organisme de Sécurité Sociale et que le médecin a bénéficié de l’ensemble des informations lui permettant de comprendre les griefs ayant abouti au prononcé de la pénalité financière puis à l’envoi d’une mise en demeure qui comportaient toutes les mentions prévues par les textes applicables au litige.

Conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile il est renvoyé aux conclusions des parties pour un exposé plus ample de leurs prétentions et leurs moyens.

La présente affaire a été mise en délibéré au 18 septembre 2024.

Motifs

MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la prescription

L’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, disposait que « L’action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d'envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l'organisme concerné. ».

L’article 2241 du code civil dispose que la demande en justice, même en référé, interrompt le délai de prescription ainsi que le délai de forclusion et l’article 2242 du code civil que l'interruption résultant de la demande en justice produit ses effets jusqu'à l'extinction de l'instance.

Il est de jurisprudence constante que seule constitue, pour le défendeur à une action, une demande en justice interrompant la prescription celle par laquelle il prétend obtenir un avantage autre que le simple rejet de la prétention de son adversaire, même lorsque la procédure est orale. 

En l’espèce, Monsieur [H] [T] soutient que l’action en recouvrement de créance de la CPAM des Bouches-du-Rhône est irrecevable pour cause de prescription, laquelle serait intervenue le 20 juin 2021, soit 2 ans après sa saisine du tribunal.

Il considère que : 

- la CPAM ne lui a pas réclamé le paiement de cette pénalité par la voie d’une contrainte ;
- la CPAM n’a déposé aucune conclusion au greffe du tribunal avant cette date ;
- les courriers de la caisse du 20 mai 2019 et du 7 décembre 2020 ne peuvent être considérés comme des conclusions interruptives de la prescription car dépourvues de considération de fait et de droit ou de moyen et que la caisse ne justifie pas d’un pouvoir spécial de son auteur pour la représenter en justice ; 
-l’introduction d’une contestation de la pénalité financière et de la mise en demeure n’a pas eu pour effet d’interrompre le délai de prescription au profit de la CPAM des Bouches-du-Rhône pour son action en paiement.

En défense, la CPAM des Bouches-du-Rhône soutient que le délai de prescription a été interrompu une première fois par la réception de la mise en demeure le 23 février 2019 puis une seconde fois par la contestation de Monsieur [H] [T] de cette mise en demeure devant le tribunal de céans et qu’un nouveau délai de prescription ne commencera à courir qu’à compter du jour où le jugement sera devenu définitif.

Elle fait valoir que la jurisprudence dont se prévaut la partie adverse n’est pas pertinente au cas d’espèce dans la mesure où les arrêts des Cours d’appel de Grenoble et d’Orléans soulignent l’absence de mise en demeure, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, et que la 3ème chambre civile de la Cour de Cassation s’applique à une procédure écrite et non orale comme pour la 2ème chambre civile de la Cour de Cassation, laquelle applique notamment le droit de la sécurité sociale. 

Enfin, elle soutient qu’une demande reconventionnelle a été faite par courriers du 20 mai 2019, du 7 décembre 2020 et le 14 juin 2022 et que des conclusions ont été adressées au tribunal le 23 décembre 2022. 

Si la saisine du tribunal a eu pour effet de suspendre la prescription au profit de Monsieur [T] uniquement, il ressort toutefois des pièces versées aux débats par la CPAM que par courrier en date du 20 mai 2019 reçu le 28 mai 2019, par courrier en date du 7 décembre 2020, visé par la présente juridiction les 28 janvier 2021 et 14 juin 2022, puis par conclusions notifiées le 23 décembre 2022, la CPAM des Bouches-du-Rhône a sollicité du tribunal la condamnation de Monsieur [H] [T] au paiement de la somme de 300 € au titre de la pénalité financière.

Ces courriers ont été régulièrement adressés par Madame [I] [M], titulaire d’une délégation de signature du directeur général à compter du 1er janvier 2017.

La CPAM justifie donc d’une demande reconventionnelle ayant eu pour effet d’interrompre le délai de prescription au profit de la CPAM.

Dans ces conditions, il y a lieu de dire et juger que la demande en paiement de la somme de 300 € au titre d’une pénalité financière est recevable et non prescrite. 

Sur la procédure de contrôle

L’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale dispose que le service du contrôle médical « procède également à l'analyse, sur le plan médical, de l'activité des professionnels de santé dispensant des soins aux bénéficiaires de l'assurance maladie, de l'aide médicale de l'Etat ou de la prise en charge des soins urgents mentionnés à l'article L. 254-1 du code de l'action sociale et des familles, notamment au regard des règles définies par les conventions qui régissent leurs relations avec les organismes d'assurance maladie ou, en ce qui concerne les médecins, du règlement mentionné à l'article L. 162-14-2. La procédure d'analyse de l'activité se déroule dans le respect des droits de la défense selon des conditions définies par décret. »

L’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale dispose que « à l'issue de cette analyse, le service du contrôle médical informe le professionnel concerné de ses conclusions. Lorsque le service du contrôle médical constate le non-respect de règles législatives, réglementaires ou conventionnelles régissant la couverture des prestations à la charge des organismes de sécurité sociale, il en avise la caisse. La caisse notifie au professionnel les griefs retenus à son encontre, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Dans le délai d'un mois qui suit la notification des griefs, l'intéressé peut demander à être entendu par le service du contrôle médical. ».

L’article D. 315-2 du code de la sécurité sociale dispose que « préalablement à l'entretien prévu à l'article R. 315-1-2, le service du contrôle médical communique au professionnel de santé contrôlé l'ensemble des éléments nécessaires à la préparation de cet entretien, comportant notamment la liste des faits reprochés au professionnel et l'identité des patients concernés.

Cet entretien fait l'objet d'un compte-rendu qui est adressé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, au professionnel de santé dans un délai de quinze jours. A compter de sa réception, le professionnel de santé dispose d'un délai de quinze jours pour renvoyer ce compte-rendu signé, accompagné d'éventuelles réserves. A défaut, il est réputé approuvé. ».
Enfin, l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale dispose que « à l'expiration des délais prévus au second alinéa de l'article D. 315-2 ou, à défaut, à l'expiration du délai d'un mois mentionné à l'article R. 315-1-2, la caisse informe dans un délai de trois mois le professionnel de santé des suites qu'elle envisage de donner aux griefs initialement notifiés. A défaut, la caisse est réputée avoir renoncé à poursuivre le professionnel de santé contrôlé. ». 

L’article 669 alinéa 2 du code de procédure civile dispose que la date de réception d'une notification faite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception est celle qui est apposée par l'administration des postes lors de la remise de la lettre à son destinataire.

L’article 670 du code de procédure civile dispose que la notification est réputée faite à personne lorsque l'avis de réception est signé par son destinataire et que la notification est réputée faite à domicile ou à résidence lorsque l'avis de réception est signé par une personne munie d'un pouvoir à cet effet.

***

En l’espèce, Monsieur [H] [T] soutient que la procédure de contrôle est irrégulière au motif que la caisse n’a pas respecté les droits de la défense.

Ainsi, il reproche à la caisse : 

- de ne pas démontrer lui avoir notifié l’engagement d’une procédure d’analyse de son activité sur le fondement de l’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale ; 
- d’avoir violé les dispositions de l’article D. 315-2 du code de la sécurité sociale en ne démontrant pas lui avoir communiqué les éléments nécessaires à la préparation de l’entretien préalable prévue à l’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale ; 
- ne pas lui avoir notifié les griefs en application de l’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale ; ce qui a eu pour effet de le priver de la possibilité de solliciter un entretien contradictoire et de présenter ses observations dans le cadre de la procédure de contrôle ;
- ne pas démontrer lui avoir notifié les suites envisagées au contrôle avant l’engagement de la procédure de pénalité financière conformément à l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale, ce qui, selon lui, a emporté renoncement de la CPAM des Bouches-du-Rhône à engager des poursuites à son encontre.

Il ressort toutefois des explications et des pièces versées aux débats par la CPAM des Bouches-du-Rhône que Monsieur [H] [T] a été informé d’une analyse d’activité au titre de l’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale par courrier en date du 7 septembre 2017 dont il a accusé réception le 11 septembre 2017.

Il résulte également d’un courrier daté du 12 octobre 2017, réceptionné le 17 octobre 2017, que Monsieur [H] [T] a été informé par le service médical de ce que plusieurs manquements avaient été retenus à son encontre ainsi que de la possibilité de solliciter un entretien. Était annexé à ce courrier « une fiche synthétique d’information sur ses pratiques en matière de NS, une liste de concordance (N° dossier / patient) et un tableau détaillé » qui « récapitule, par dossier, les prescriptions concernées », ce qui correspond aux éléments nécessaires à la préparation de l’entretien prévue à l’article D. 315-2 du code de la sécurité sociale.

De la même manière, il ressort des éléments du dossier que par courrier recommandé du 3 novembre 2017, dont Monsieur [H] [T] ne conteste pas avoir accusé réception que la CPAM des Bouches-du-Rhône lui a notifié les griefs retenus à son encontre et l’a invité à solliciter l’entretien préalable prévue à l’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale dans le délai d’un mois.

Il apparait enfin que par courrier daté du 15 février 2018, présenté ou avisé le 16 février 2018, soit dans le délai prévus à l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale, la caisse lui a notifié les suites envisagées au contrôle, à savoir la mise en œuvre d’une procédure de pénalité financières à son encontre.

Il résulte de ces éléments que la procédure de contrôle est régulière et que les droits de la défense n’ont pas été méconnus. 

Sur la procédure de pénalité financière

L’article L. 114-17-1 IV du code de la sécurité sociale dispose notamment que « Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie (…) notifie les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu'elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire. ». 

L’article R. 147-2 du code de la sécurité sociale dispose notamment que le directeur de l'organisme local d'assurance maladie adresse à la personne physique en cause la notification prévue à l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception et que cette notification précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu'elle dispose d'un délai d'un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

L’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration « les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. ». 

***

En l’espèce, Monsieur [H] [T] soutient que la procédure de pénalité financière est irrégulière aux motifs tirés de la violation des droits de la défense et du principe du contradictoire dans la mesure où il estime que la CPAM des Bouches-du-Rhône ne lui a jamais communiqué et a même refusé expressément de lui communiquer les pièces du dossier nécessaires pour lui permettre de présenter ses observations de manière contradictoire dans le respect des droits de la défense et qu’aucun élément susceptible de démontrer un abus de la mention « non substituable » ne lui a été fourni. 

En défense, la CPAM des Bouches-du-Rhône soutient que Monsieur [H] [T] ne saurait se prévaloir de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé qui n’a aucune valeur normative et qui se contente d’instaurer un ensemble de bonnes pratiques. Elle soutient également que Monsieur [H] [T] ne saurait se prévaloir de l’absence d’entretien afin qu’il puisse faire valoir ses observations dans la mesure où il a toujours refusé cet entretien et alors que les éléments nécessaires à sa défense lui ont été communiqué que ce soit au titre de la pénalité financière que de l’indu y afférent. 

Si l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale met à la charge du directeur de la caisse une obligation d’informer le praticien des faits qui lui sont reprochés afin que celui-ci puisse présenter ses observations, ce texte ne lui impose nullement l’obligation de communiquer l’intégralité des pièces du dossier au médecin.

Il sera en outre relevé que dans le cadre de la procédure de contrôle, Monsieur [T] a été destinataire de plusieurs éléments, dont une fiche synthétique d’information sur ses pratiques, une liste de concordance (N° dossier / patient) et d’un tableau détaillé récapitulant, par dossier, les prescriptions concernées et qu’il a été informé de la possibilité de solliciter un entretien.

Dès lors, Monsieur [H] [T] ne saurait se prévaloir de l’absence de communication des éléments du dossier pour arguer de la nullité de la procédure de ladite pénalité financière. 

Ce moyen sera encore rejeté.

Sur la décision de pénalité financière

Monsieur [H] [T] soutient également que la décision de pénalité financière est irrégulière. 

Sur la régularité de la notification de la pénalité financière eu égard à son auteur
En premier lieu, il soulève l’incompétence de l’auteur de la pénalité financière au motif que la pénalité financière n’est pas signée par le Directeur de la CPAM des Bouches-du-Rhône mais par une personne dont il estime qu’il n’est pas démontré qu’elle disposait d’une délégation de signature régulière et publiée aux fins de signer les décisions de pénalité au jour de la notification de la pénalité financière le 21 février 2019. 

Toutefois, si l’article L. 114-17-1 IV du code de la sécurité sociale prévoit que le directeur de l’organisme local d’assurance maladie notifie les faits reprochés à la personne physique, l’article R. 122-3 du code de la sécurité sociale dispose que le directeur d’un organisme de sécurité sociale peut déléguer, sous sa responsabilité, une partie de ses pouvoirs à certains agents de l'organisme.

L’article D. 253-6 du code de la sécurité sociale précise qu’il peut déléguer, à titre permanent, sa signature au directeur adjoint de la caisse ou à un ou plusieurs agents de l'organisme et que cette délégation doit préciser, pour chaque délégué, la nature des opérations qu'il peut effectuer et leur montant maximum s'il y a lieu.

En l’espèce, la notification de la pénalité financière pouvait donc sans encourir de nullité être signé par un autre agent de la CPAM des Bouches-du-Rhône dès lors que cet agent justifie d’une délégation de signature.

En l’espèce, il résulte des éléments du dossier que la décision de pénalité financière a été notifiée par Madame [U] [W], directrice de la gestion du risque et du contrôle contentieux « pour le Directeur Général ».

Or, la CPAM, qui produit deux délégations de pouvoir – l’une au profit de Madame [R] [F] et l’autre au profit de Madame [I] [M] - ne justifie d’aucune délégation de pouvoir dont aurait été titulaire Madame [W], et ce bien qu’elle fasse référence, dans ses écritures, à une telle délégation. 

La notification de la pénalité financière est donc entachée de nullité. 

Il y a donc lieu, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens, de l’annuler.

Sur les demandes accessoires

L’équité commande de condamner la Caisse Primaire d’assurance maladie des Bouches-du-Rhône, partie perdante, à payer à la Monsieur [H] [T] la somme de 1.000€ au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

Conformément aux dispositions de l’article 696 du code de procédure civile, les dépens demeureront à la charge de la CPAM.

Dispositif

PAR CES MOTIFS

Le tribunal, statuant par mise à disposition au greffe, par jugement contradictoire, et en dernier ressort,

DECLARE recevable en la forme le recours de Monsieur [H] [T], du [9], contre la notification d’une pénalité financière d’un montant de 300 € par courrier en date du 21 février 2019 puis d’une mise en demeure en date du 23 avril 2019 d’un montant de 300 € par la Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône ; 

DECLARE non prescrite l’action de la Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône en recouvrement de la pénalité financière notifiée par courrier en date du 21 février 2019 ; 

ANNULE la pénalité financière notifiée le 21 février 2019 ; 

CONDAMNE la Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône à verser à Monsieur [H] [T] la somme de 1.000 € (mille euros) au titre de l’article 700 du code de procédure civile ; 

CONDAMNE Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône au paiement des entiers dépens de l’instance ; 

DIT que les parties disposent pour former leur pourvoi en cassation d’un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision ;



LA GREFFIÈRE LA PRÉSIDENTE
Texte intégral
REPUBLIQUE FRANCAISE
TRIBUNAL JUDICIAIRE
 DE MARSEILLE 

POLE SOCIAL
[Adresse 7]
[Adresse 7]
[Localité 4]

JUGEMENT N°24/03547 du 18 Septembre 2024

Numéro de recours: N° RG 19/03469 - N° Portalis DBW3-W-B7D-WJQI

AFFAIRE : 
DEMANDEURS 
Monsieur [H] [T]
né le 27 Mars 1952 à [Localité 8] (BOUCHES-DU-RHONE)
[Adresse 1]
[Localité 2]
Représenté par de Me Thibaud VIDAL - avocat au barreau D’AIX-EN-PROVENCE (AARPI VIDAL Avocats) 

[9] ([9])
[Adresse 6]
[Localité 3]
Représenté par de Me Thibaud VIDAL - avocat au barreau D’AIX-EN-PROVENCE
(AARPI VIDAL Avocats) 


c/ DEFENDERESSE 
Organisme CPAM 13
[Localité 5]
Représenté par Mme [K] [C] (Inspecteur juridique) munie d’un pouvoir régulier

DÉBATS : À l'audience publique du 19 Juin 2024
 
COMPOSITION DU TRIBUNAL lors des débats et du délibéré :

Président : BOUAFFASSA Myriam, Juge

Assesseurs : LEVY Philippe
KATRAMADOS Marc
 
L’agent du greffe lors des débats : KALIMA Rasmia,

À l'issue de laquelle, les parties ont été avisées que le prononcé de la décision aurait lieu par mise à disposition au greffe le : 18 Septembre 2024

NATURE DU JUGEMENT

contradictoire et en dernier ressort
Recours n° 19/03469

EXPOSÉ DU LITIGE

Le Docteur [H] [T] a fait l’objet d’une analyse de son activité par le service du contrôle médical de la caisse primaire centrale d'assurance maladie des Bouches-du-Rhône (ci-après la CPAM ou la caisse) sur la période du 1er avril 2016 au 30 juin 2016, aux termes de laquelle la caisse a considéré que le médecin avait recours de façon anormalement élevé à la mention « non substituable » sur les ordonnances qu’il prescrivait à ses patients. 

Cette analyse de l’activité a fait l’objet de la notification d’un indu d’un montant de 309,62 € et de la notification d’une pénalité financière d’un montant de 300 € par courrier en date du 21 février 2019.

Par requête du 18 avril 2019, Monsieur [H] [T] a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de Marseille - devenu pôle social du tribunal judiciaire de Marseille - d’un recours contre la notification de la pénalité financière de 300 €. Ce recours a été enregistré sous le numéro RG 19/03469.

Par courrier en date du 23 avril 2019, la CPAM des Bouches-du-Rhône a notifié à Monsieur [H] [T] une mise en demeure relative à la pénalité financière 
de 300 €.

Par requête du 20 juin 2019, Monsieur [H] [T] a contesté cette mise en demeure devant le pôle social du tribunal de grande instance de Marseille - devenu pôle social du tribunal judiciaire de Marseille. Ce recours a été enregistré sous le numéro RG 19/04461.

Par ordonnance du 25 octobre 2022, le Présidence de la présente juridiction a prononcé la jonction des deux recours sous le numéro RG 19/03469.

Après une phase de mise en état, l’affaire a été appelée et retenue à l’audience de plaidoirie du 19 juin 2024.

Monsieur [H] [T], et le [9] (ci-après [9]), représentés par leur conseil, soutenant ses conclusions en répliques et récapitulatives n° 2, demandent au tribunal d’annuler la procédure de contrôle de l’activité, ainsi que la décision de la caisse du 21 février 2019 lui notifiant une pénalité de 300 € et la mise en demeure décernée le 23 avril 2019 et de rejeter l’ensemble des demandes, fins et prétentions de la CPAM des Bouches-du-Rhône ainsi que de la condamner à lui payer la somme de 3.000 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

A titre liminaire, il soutient que la demande en paiement de la pénalité financière par la CPAM des Bouches-du-Rhône est irrecevable car prescrite. 

Il soutient ensuite que la procédure de contrôle de son activité par la caisse est irrégulière au motif qu’elle n’aurait pas respecté les droits de la défense en violation des articles L. 315-1 et D. 315-2 du code de la sécurité sociale, la CPAM ne justifiant pas lui avoir notifié l’engagement d’une procédure d’analyse d’activité, ni les griefs, ni les éléments nécessaires à la préparation de l’entretien ni les suites envisagées au contrôle dans le délai requis par l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale. 

Il se prévaut également d’une violation des droits de la défense en application des dispositions des articles L.114-17-1, R.147-2 et L122-2 du Code de la sécurité sociale ainsi que de l’article 4.1 de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé, la CPAM des Bouches-du-Rhône ayant refusé de lui communiquer préalablement à un entretien contradictoire les pièces du dossier. 

Il conteste également la régularité de la décision de pénalité financière et de la mise en demeure au motif que la CPAM des Bouches-du-Rhône ne justifie pas que les signataires de ces deux documents disposaient d’une délégation de signature régulière et au motif tiré de l’insuffisance de motivation de la pénalité financière dont il estime qu’elle ne comporte pas la cause, la nature et le montant des sommes litigieuses, ni la date de paiement des actes litigieux et ne comporte aucune considération de droit relative au grief reproché ayant motivé la pénalité. 

Enfin, il soutient qu’il appartient à la CPAM des Bouches-du-Rhône de rapporter la preuve du caractère infondé de ses prescriptions médicales, ce qu’elle ne fait pas puisque la pénalité financière se fonde uniquement sur des données statistiques sans tenir compte de l’aspect médical et sans avoir ni interrogé ni examiné aucun patient, au mépris du principe de la liberté de prescription du médecin et alors qu’il est soumis au secret médical ce qui lui interdit de divulguer des informations sur la santé de ses patients. 


La CPAM des Bouches-du-Rhône, représentée par une inspectrice juridique soutenant les conclusions n° 3, demande au tribunal de confirmer la régularité de la procédure de pénalité financière et de la mise en demeure ainsi que de confirmer le bien-fondé de la pénalité financière et de son montant ; et en conséquence, de condamner Monsieur [H] [T] au paiement de cette pénalité de 300 €, de le débouter de toutes ses demandes, fins et conclusions et de le condamner à lui payer la somme de 6.000 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’aux entiers dépens. 

Elle soutient que son action en recouvrement de créance n’est pas prescrite car le délai de prescription a été interrompu par la mise en demeure puis par la saisine par Monsieur [H] [T] du tribunal de céans ainsi que par sa demande reconventionnelle formée les 20 mai 2019, 7 décembre 2020, 14 juin 2022 et 23 décembre 2022. Elle affirme par ailleurs que les arrêts de Cour d’Appel et des 1ère et 3ème chambres civiles de la Cour de Cassation visés par Monsieur [T] sont inapplicables car relatifs à des procédures écrites et non à des procédures orales comme en matière de droit de la Sécurité Sociale. 

Elle soutient ensuite que la procédure de contrôle effectuée par ses agents agréés et assermentés est régulière puisqu’elle a respecté l’ensemble de ses obligations découlant du principe du contradictoire alors que [H] [T] n’a pas donné suite à ses nombreuses invitations à solliciter un entretien contradictoire. Elle ajoute qu’elle n’avait pas à révéler l’identité de ses agents et que contrairement à ce que soutient [H] [T] elle n’a pas violé les droits de la défense puisque la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé dont il se prévaut n’a pas de valeur normative.

Elle soutient également que la notification de la pénalité financière et de la mise en demeure sont régulières puisque le directeur de l’UNCAM a bien été saisi pour avis conforme dans le délai légal, que leurs auteurs respectifs disposaient d’une délégation de pouvoir pour signer ces documents sans que les textes applicables ne fassent référence à une obligation de signature de la part du directeur de l’organisme de Sécurité Sociale et que le médecin a bénéficié de l’ensemble des informations lui permettant de comprendre les griefs ayant abouti au prononcé de la pénalité financière puis à l’envoi d’une mise en demeure qui comportaient toutes les mentions prévues par les textes applicables au litige.

Conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile il est renvoyé aux conclusions des parties pour un exposé plus ample de leurs prétentions et leurs moyens.

La présente affaire a été mise en délibéré au 18 septembre 2024.


MOTIFS DE LA DÉCISION

Sur la prescription

L’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, disposait que « L’action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d'envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l'organisme concerné. ».

L’article 2241 du code civil dispose que la demande en justice, même en référé, interrompt le délai de prescription ainsi que le délai de forclusion et l’article 2242 du code civil que l'interruption résultant de la demande en justice produit ses effets jusqu'à l'extinction de l'instance.

Il est de jurisprudence constante que seule constitue, pour le défendeur à une action, une demande en justice interrompant la prescription celle par laquelle il prétend obtenir un avantage autre que le simple rejet de la prétention de son adversaire, même lorsque la procédure est orale. 

En l’espèce, Monsieur [H] [T] soutient que l’action en recouvrement de créance de la CPAM des Bouches-du-Rhône est irrecevable pour cause de prescription, laquelle serait intervenue le 20 juin 2021, soit 2 ans après sa saisine du tribunal.

Il considère que : 

- la CPAM ne lui a pas réclamé le paiement de cette pénalité par la voie d’une contrainte ;
- la CPAM n’a déposé aucune conclusion au greffe du tribunal avant cette date ;
- les courriers de la caisse du 20 mai 2019 et du 7 décembre 2020 ne peuvent être considérés comme des conclusions interruptives de la prescription car dépourvues de considération de fait et de droit ou de moyen et que la caisse ne justifie pas d’un pouvoir spécial de son auteur pour la représenter en justice ; 
-l’introduction d’une contestation de la pénalité financière et de la mise en demeure n’a pas eu pour effet d’interrompre le délai de prescription au profit de la CPAM des Bouches-du-Rhône pour son action en paiement.

En défense, la CPAM des Bouches-du-Rhône soutient que le délai de prescription a été interrompu une première fois par la réception de la mise en demeure le 23 février 2019 puis une seconde fois par la contestation de Monsieur [H] [T] de cette mise en demeure devant le tribunal de céans et qu’un nouveau délai de prescription ne commencera à courir qu’à compter du jour où le jugement sera devenu définitif.

Elle fait valoir que la jurisprudence dont se prévaut la partie adverse n’est pas pertinente au cas d’espèce dans la mesure où les arrêts des Cours d’appel de Grenoble et d’Orléans soulignent l’absence de mise en demeure, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, et que la 3ème chambre civile de la Cour de Cassation s’applique à une procédure écrite et non orale comme pour la 2ème chambre civile de la Cour de Cassation, laquelle applique notamment le droit de la sécurité sociale. 

Enfin, elle soutient qu’une demande reconventionnelle a été faite par courriers du 20 mai 2019, du 7 décembre 2020 et le 14 juin 2022 et que des conclusions ont été adressées au tribunal le 23 décembre 2022. 

Si la saisine du tribunal a eu pour effet de suspendre la prescription au profit de Monsieur [T] uniquement, il ressort toutefois des pièces versées aux débats par la CPAM que par courrier en date du 20 mai 2019 reçu le 28 mai 2019, par courrier en date du 7 décembre 2020, visé par la présente juridiction les 28 janvier 2021 et 14 juin 2022, puis par conclusions notifiées le 23 décembre 2022, la CPAM des Bouches-du-Rhône a sollicité du tribunal la condamnation de Monsieur [H] [T] au paiement de la somme de 300 € au titre de la pénalité financière.

Ces courriers ont été régulièrement adressés par Madame [I] [M], titulaire d’une délégation de signature du directeur général à compter du 1er janvier 2017.

La CPAM justifie donc d’une demande reconventionnelle ayant eu pour effet d’interrompre le délai de prescription au profit de la CPAM.

Dans ces conditions, il y a lieu de dire et juger que la demande en paiement de la somme de 300 € au titre d’une pénalité financière est recevable et non prescrite. 

Sur la procédure de contrôle

L’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale dispose que le service du contrôle médical « procède également à l'analyse, sur le plan médical, de l'activité des professionnels de santé dispensant des soins aux bénéficiaires de l'assurance maladie, de l'aide médicale de l'Etat ou de la prise en charge des soins urgents mentionnés à l'article L. 254-1 du code de l'action sociale et des familles, notamment au regard des règles définies par les conventions qui régissent leurs relations avec les organismes d'assurance maladie ou, en ce qui concerne les médecins, du règlement mentionné à l'article L. 162-14-2. La procédure d'analyse de l'activité se déroule dans le respect des droits de la défense selon des conditions définies par décret. »

L’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale dispose que « à l'issue de cette analyse, le service du contrôle médical informe le professionnel concerné de ses conclusions. Lorsque le service du contrôle médical constate le non-respect de règles législatives, réglementaires ou conventionnelles régissant la couverture des prestations à la charge des organismes de sécurité sociale, il en avise la caisse. La caisse notifie au professionnel les griefs retenus à son encontre, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Dans le délai d'un mois qui suit la notification des griefs, l'intéressé peut demander à être entendu par le service du contrôle médical. ».

L’article D. 315-2 du code de la sécurité sociale dispose que « préalablement à l'entretien prévu à l'article R. 315-1-2, le service du contrôle médical communique au professionnel de santé contrôlé l'ensemble des éléments nécessaires à la préparation de cet entretien, comportant notamment la liste des faits reprochés au professionnel et l'identité des patients concernés.

Cet entretien fait l'objet d'un compte-rendu qui est adressé, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, au professionnel de santé dans un délai de quinze jours. A compter de sa réception, le professionnel de santé dispose d'un délai de quinze jours pour renvoyer ce compte-rendu signé, accompagné d'éventuelles réserves. A défaut, il est réputé approuvé. ».
Enfin, l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale dispose que « à l'expiration des délais prévus au second alinéa de l'article D. 315-2 ou, à défaut, à l'expiration du délai d'un mois mentionné à l'article R. 315-1-2, la caisse informe dans un délai de trois mois le professionnel de santé des suites qu'elle envisage de donner aux griefs initialement notifiés. A défaut, la caisse est réputée avoir renoncé à poursuivre le professionnel de santé contrôlé. ». 

L’article 669 alinéa 2 du code de procédure civile dispose que la date de réception d'une notification faite par lettre recommandée avec demande d'avis de réception est celle qui est apposée par l'administration des postes lors de la remise de la lettre à son destinataire.

L’article 670 du code de procédure civile dispose que la notification est réputée faite à personne lorsque l'avis de réception est signé par son destinataire et que la notification est réputée faite à domicile ou à résidence lorsque l'avis de réception est signé par une personne munie d'un pouvoir à cet effet.

***

En l’espèce, Monsieur [H] [T] soutient que la procédure de contrôle est irrégulière au motif que la caisse n’a pas respecté les droits de la défense.

Ainsi, il reproche à la caisse : 

- de ne pas démontrer lui avoir notifié l’engagement d’une procédure d’analyse de son activité sur le fondement de l’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale ; 
- d’avoir violé les dispositions de l’article D. 315-2 du code de la sécurité sociale en ne démontrant pas lui avoir communiqué les éléments nécessaires à la préparation de l’entretien préalable prévue à l’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale ; 
- ne pas lui avoir notifié les griefs en application de l’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale ; ce qui a eu pour effet de le priver de la possibilité de solliciter un entretien contradictoire et de présenter ses observations dans le cadre de la procédure de contrôle ;
- ne pas démontrer lui avoir notifié les suites envisagées au contrôle avant l’engagement de la procédure de pénalité financière conformément à l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale, ce qui, selon lui, a emporté renoncement de la CPAM des Bouches-du-Rhône à engager des poursuites à son encontre.

Il ressort toutefois des explications et des pièces versées aux débats par la CPAM des Bouches-du-Rhône que Monsieur [H] [T] a été informé d’une analyse d’activité au titre de l’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale par courrier en date du 7 septembre 2017 dont il a accusé réception le 11 septembre 2017.

Il résulte également d’un courrier daté du 12 octobre 2017, réceptionné le 17 octobre 2017, que Monsieur [H] [T] a été informé par le service médical de ce que plusieurs manquements avaient été retenus à son encontre ainsi que de la possibilité de solliciter un entretien. Était annexé à ce courrier « une fiche synthétique d’information sur ses pratiques en matière de NS, une liste de concordance (N° dossier / patient) et un tableau détaillé » qui « récapitule, par dossier, les prescriptions concernées », ce qui correspond aux éléments nécessaires à la préparation de l’entretien prévue à l’article D. 315-2 du code de la sécurité sociale.

De la même manière, il ressort des éléments du dossier que par courrier recommandé du 3 novembre 2017, dont Monsieur [H] [T] ne conteste pas avoir accusé réception que la CPAM des Bouches-du-Rhône lui a notifié les griefs retenus à son encontre et l’a invité à solliciter l’entretien préalable prévue à l’article R. 315-1-2 du code de la sécurité sociale dans le délai d’un mois.

Il apparait enfin que par courrier daté du 15 février 2018, présenté ou avisé le 16 février 2018, soit dans le délai prévus à l’article D. 315-3 du code de la sécurité sociale, la caisse lui a notifié les suites envisagées au contrôle, à savoir la mise en œuvre d’une procédure de pénalité financières à son encontre.

Il résulte de ces éléments que la procédure de contrôle est régulière et que les droits de la défense n’ont pas été méconnus. 

Sur la procédure de pénalité financière

L’article L. 114-17-1 IV du code de la sécurité sociale dispose notamment que « Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie (…) notifie les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu'elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire. ». 

L’article R. 147-2 du code de la sécurité sociale dispose notamment que le directeur de l'organisme local d'assurance maladie adresse à la personne physique en cause la notification prévue à l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception et que cette notification précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu'elle dispose d'un délai d'un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

L’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration « les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. ». 

***

En l’espèce, Monsieur [H] [T] soutient que la procédure de pénalité financière est irrégulière aux motifs tirés de la violation des droits de la défense et du principe du contradictoire dans la mesure où il estime que la CPAM des Bouches-du-Rhône ne lui a jamais communiqué et a même refusé expressément de lui communiquer les pièces du dossier nécessaires pour lui permettre de présenter ses observations de manière contradictoire dans le respect des droits de la défense et qu’aucun élément susceptible de démontrer un abus de la mention « non substituable » ne lui a été fourni. 

En défense, la CPAM des Bouches-du-Rhône soutient que Monsieur [H] [T] ne saurait se prévaloir de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé qui n’a aucune valeur normative et qui se contente d’instaurer un ensemble de bonnes pratiques. Elle soutient également que Monsieur [H] [T] ne saurait se prévaloir de l’absence d’entretien afin qu’il puisse faire valoir ses observations dans la mesure où il a toujours refusé cet entretien et alors que les éléments nécessaires à sa défense lui ont été communiqué que ce soit au titre de la pénalité financière que de l’indu y afférent. 

Si l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale met à la charge du directeur de la caisse une obligation d’informer le praticien des faits qui lui sont reprochés afin que celui-ci puisse présenter ses observations, ce texte ne lui impose nullement l’obligation de communiquer l’intégralité des pièces du dossier au médecin.

Il sera en outre relevé que dans le cadre de la procédure de contrôle, Monsieur [T] a été destinataire de plusieurs éléments, dont une fiche synthétique d’information sur ses pratiques, une liste de concordance (N° dossier / patient) et d’un tableau détaillé récapitulant, par dossier, les prescriptions concernées et qu’il a été informé de la possibilité de solliciter un entretien.

Dès lors, Monsieur [H] [T] ne saurait se prévaloir de l’absence de communication des éléments du dossier pour arguer de la nullité de la procédure de ladite pénalité financière. 

Ce moyen sera encore rejeté.

Sur la décision de pénalité financière

Monsieur [H] [T] soutient également que la décision de pénalité financière est irrégulière. 

Sur la régularité de la notification de la pénalité financière eu égard à son auteur
En premier lieu, il soulève l’incompétence de l’auteur de la pénalité financière au motif que la pénalité financière n’est pas signée par le Directeur de la CPAM des Bouches-du-Rhône mais par une personne dont il estime qu’il n’est pas démontré qu’elle disposait d’une délégation de signature régulière et publiée aux fins de signer les décisions de pénalité au jour de la notification de la pénalité financière le 21 février 2019. 

Toutefois, si l’article L. 114-17-1 IV du code de la sécurité sociale prévoit que le directeur de l’organisme local d’assurance maladie notifie les faits reprochés à la personne physique, l’article R. 122-3 du code de la sécurité sociale dispose que le directeur d’un organisme de sécurité sociale peut déléguer, sous sa responsabilité, une partie de ses pouvoirs à certains agents de l'organisme.

L’article D. 253-6 du code de la sécurité sociale précise qu’il peut déléguer, à titre permanent, sa signature au directeur adjoint de la caisse ou à un ou plusieurs agents de l'organisme et que cette délégation doit préciser, pour chaque délégué, la nature des opérations qu'il peut effectuer et leur montant maximum s'il y a lieu.

En l’espèce, la notification de la pénalité financière pouvait donc sans encourir de nullité être signé par un autre agent de la CPAM des Bouches-du-Rhône dès lors que cet agent justifie d’une délégation de signature.

En l’espèce, il résulte des éléments du dossier que la décision de pénalité financière a été notifiée par Madame [U] [W], directrice de la gestion du risque et du contrôle contentieux « pour le Directeur Général ».

Or, la CPAM, qui produit deux délégations de pouvoir – l’une au profit de Madame [R] [F] et l’autre au profit de Madame [I] [M] - ne justifie d’aucune délégation de pouvoir dont aurait été titulaire Madame [W], et ce bien qu’elle fasse référence, dans ses écritures, à une telle délégation. 

La notification de la pénalité financière est donc entachée de nullité. 

Il y a donc lieu, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens, de l’annuler.

Sur les demandes accessoires

L’équité commande de condamner la Caisse Primaire d’assurance maladie des Bouches-du-Rhône, partie perdante, à payer à la Monsieur [H] [T] la somme de 1.000€ au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

Conformément aux dispositions de l’article 696 du code de procédure civile, les dépens demeureront à la charge de la CPAM.


PAR CES MOTIFS

Le tribunal, statuant par mise à disposition au greffe, par jugement contradictoire, et en dernier ressort,

DECLARE recevable en la forme le recours de Monsieur [H] [T], du [9], contre la notification d’une pénalité financière d’un montant de 300 € par courrier en date du 21 février 2019 puis d’une mise en demeure en date du 23 avril 2019 d’un montant de 300 € par la Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône ; 

DECLARE non prescrite l’action de la Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône en recouvrement de la pénalité financière notifiée par courrier en date du 21 février 2019 ; 

ANNULE la pénalité financière notifiée le 21 février 2019 ; 

CONDAMNE la Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône à verser à Monsieur [H] [T] la somme de 1.000 € (mille euros) au titre de l’article 700 du code de procédure civile ; 

CONDAMNE Caisse Primaire d’Assurance Maladie des Bouches-du-Rhône au paiement des entiers dépens de l’instance ; 

DIT que les parties disposent pour former leur pourvoi en cassation d’un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision ;



LA GREFFIÈRE LA PRÉSIDENTE

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Mise à jour de la source le 2024-09-19T18:19:02.145Z.