Tribunal judiciaire de Bordeaux, EXPROPRIATIONS, 28 mai 2025, n° 24/00105

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE BORDEAUX

JURIDICTION DE L’EXPROPRIATION DE LA GIRONDE


JUGEMENT DE TRANSMISSION D’UNE QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE.

le MERCREDI VINGT HUIT MAI DEUX MIL VINGT CINQ


N° RG 24/00105 - N° Portalis DBX6-W-B7I-ZOAB
NUMERO MIN: 25/00032 

Nous, Madame Marie WALAZYC, Vice-Présidente au Tribunal judiciaire de BORDEAUX, désignée spécialement en qualité de juge de l’Expropriation par ordonnance de Madame la Première Présidente de la Cour d’appel de BORDEAUX en date du 31 août 2023, pour exercer dans le département de la Gironde les fonctions prévues aux articles L.211 et R 211-1 et suivants du Code de l’expropriation, assistée de Madame Dorine LEE-AH-NAYE, Greffier 

A l’audience publique tenue le 17 Avril 2025 les parties présentes ou régulièrement représentées ont été entendues et l’affaire a été mise en délibéré au 28 Mai 2025, et la décision prononcée par mise à disposition au greffe, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du Code de Procédure Civile

ENTRE :

LA COMMUNE DE [Localité 5] représentée par son Maire en exercice
[Adresse 4]
[Adresse 4]
représentée par Maître Guillaume ACHOU-LEPAGE de la SELARL GUILLAUME ACHOU-LEPAGE, avocats au barreau de BORDEAUX

ET

L’ETAT
Par la Direction régionale des Finances Publiques
[Adresse 2]
[Adresse 2]
représentée par Maître Isabelle CARTON DE GRAMMONT de la SELAS DS AVOCATS, avocats au barreau de BORDEAUX


En présence de Madame Amélie DINET-GARBAY, Commissaire du Gouvernement


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Grosse délivrée le: 28/05/2025
à : Avocats 
Expédition le : 28/05/2025
à : Expropriant, exproprié, CG 
FAITS ET PROCEDURE

Le terrain bâti cadastré section [Cadastre 7] sis [Adresse 1] sur le site “[Adresse 6]” d’une contenance de 9.395 m² appartient au domaine privé de l’Etat. Le site a longtemps été exploité en centre de vacances géré par l’association EPAF (Education et Plein Air Finances) dépendant du ministère des finances pour accueillir ses agents. 

L’Etat souhaitant vendre ce bien, la Direction Régionale des Finances Publiques de Nouvelle-Aquitaine et du Département de la Gironde (Division Domaine/Pôle de Gestion Domaniale) a notifié au maire de commune de [Localité 5], titulaire d’un droit de priorité, en application de l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme, son intention de céder ce terrain bâti selon les modalités suivantes : une cession au prix de 6 400 000 euros, une clause d’intéressement en cas de revente du bien et une clause d’intéressement en cas de création de surface supprimée. 

La commune et l’Etat étant en désaccord persistant sur le prix, la commune de [Localité 5] a, par mémoire enregistré au greffe le 30 juillet 2024, saisi le juge de l’expropriation en application des dispositions des articles L. 240-3 du code de l’urbanisme et R. 311-9 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique aux fins de fixer le prix d’acquisition à la somme de 3.800.000 euros.

Par ordonnance du 5 septembre 2024, le juge de l’expropriation a fixé le transport sur les lieux qui s’est tenu le 7 octobre 2024 en présence du conseil de la commune de [Localité 5] et de ses représentants, du conseil de l’Etat et de ses représentants, et du commissaire du Gouvernement, ainsi que l’audience au 21 novembre 2024.

A la demande des parties, l’affaire a été renvoyée plusieurs fois. 

Par mémoires distincts enregistrés au greffe les 4 février 2025 et 19 mars 2025, la commune de [Localité 5] demande au juge de l’expropriation la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité suivante, portant sur l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme, spécialement son premier alinéa :

“ Les dispositions de l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme, en ce qu’elles permettent à l’Etat à travers les Directions Régionales et Départementales des Finances Publiques, d’intervenir successivement dans le cadre de la procédure du droit de priorité l’opposant à la commune, en qualité de propriétaire vendeur, puis d’évaluateur du bien cédé, puis de partie à l’instance en fixation du prix et enfin en sa qualité de commissaire du gouvernement dans le cadre de cette même instance, sont-elles contraires au principe d’égalité devant la justice, protégé par les articles 6 et 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et au droit à un procès équitable et au principe d’impartialité protégés par l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ?”.

Par jugement avant-dire-droit du 20 février 2025, le juge de l’expropriation a ordonné une expertise aux fins d’évaluer le bien à céder.

Le mémoire du 4 février 2025 saisissant la juridiction d’une demande de transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité a été transmis au Ministère public le 17 mars 2025, lequel n’a pas formé d’observations.

Les parties ont plaidé sur la question prioritaire de constitutionnalité à l’audience du 14 avril 2025, après plusieurs renvois à leur demande.

MOYENS EXPOSES PAR LES PARTIES SUR LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITE (QPC)

Au soutien de sa demande de transmission de QPC à la Cour de cassation, la commune de [Localité 5] soutient que l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme est applicable au litige en cours, que cette disposition n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution, qu’elle n’est pas dépourvue de caractère sérieux aux motifs que l’intervention de la Direction régionale des finances publiques (DRFIP) successivement dans la mise en œuvre de la procédure de droit de priorité prévue par l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme mais également dans le cadre de la procédure d’expropriation porte atteinte aux articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789, garantissant l’égalité devant la justice et le droit à un procès équitable. Elle souligne que lorsque l’Etat décide de mettre en œuvre la procédure de l’article L. 240-3 précité, il le fait via les DDFIP, services déconcentrés de l’Etat en application de l’article 2 du décret n°2009-707 du 16 juin 2009. Elle souligne qu’en application de ce même article, le prix de cession proposé est fondé sur une évaluation faite par le directeur départemental des finances publiques. Elle explique que lorsque le juge de l’expropriation est saisi, l’Etat devient alors partie à l’instance ; que dans la présence instance, c’est le directeur régional des finances publiques de Nouvelle Aquitaine et du département de la Gironde qui représente l’Etat. La commune souligne que cette représentation empêche le commissaire du gouvernement, dont la présence est requise dans le cadre de la procédure d’expropriation, de donner un avis impartial sur l’évaluation du bien, dès lors que cette fonction est également confiée, en application de l’article R. 212-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, au DRFIP ou au DDFIP. La commune fait valoir que le rôle ambigü de celui-ci dans la procédure d’expropriation a déjà conduit la CEDH à condamner la France pour méconnaissance du principe d’égalité des armes et violation de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’Homme (arrêt Yvon c/ France du 24 juillet 2003). La commune estime que les modifications qui ont été introduites dans le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique à la suite de cette condamnation, ne garantissent pas, objectivement, l’impartialité du commissaire du gouvernement lorsque l’Etat est partie à l’instance devant le juge de l’expropriation. Elle considère que contrairement à ce que soutient l’Etat, la non-conformité relevée de l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme ne peut être régularisée ou compensée par d’autres dispositions. Elle estime qu’il appartient au législateur de prévoir au sein même des dispositions critiquées les dispositions complémentaires permettant d’exclure toute atteinte au principe d’égalité devant la justice, au droit à un procès équitable et au principe d’impartialité objective lorsque l’Etat intervient dans le cadre de la procédure de droit de priorité à la fois en qualité de propriétaire vendeur, d’évaluateur du bien cédé, de partie à l’instance en fixation du prix et enfin en qualité de commissaire du gouvernement. Elle ajoute que la transmission de la QPC à la Cour de cassation ne ferait pas obstacle au déroulé de l’expertise judiciaire ordonnée par jugement avant-dire-droit du 20 février 2025.

Par mémoire enregistré au greffe le 14 mars 2025, l’Etat demande au juge de l’expropriation de juger que la QPC posée par la commune de [Localité 5] visant l’article L. 240-3 du code de l’expropriation est dépourvue de caractère sérieux et en conséquence dire n’y avoir lieu à transmettre cette question à la Cour de cassation.
Il expose que si les deux premiers critères de transmission de la QPC sont remplis, la question est dépourvue de caractère sérieux en ce que le juge de l’expropriation est libre de déterminer le prix de cession sur la base de la méthode d’évaluation la plus appropriée et que les parties sont libres de produire les termes de comparaison qui leur semblent les plus adaptés à leurs intérêts, de sorte qu’elles sont en parfaite égalité des armes. Il ajoute que l’avis initial des domaines n’est pas pris en considération par le juge, cet avis intervenant dans la phase administrative du droit de priorité. Il souligne que le commissaire du gouvernement ne peut être l’agent qui est intervenu dans l’évaluation initiale et qu’il n’est ni demandeur ni défendeur à l’instance ; il ne représente donc pas l’Etat et ne défend pas ses intérêts dans la phase juridictionnelle de la procédure. L’Etat fait encore valoir que les conclusions du commissaire du gouvernement ne lient pas le juge, lequel a la faculté de désigner un expert, ce qui a été fait dans la présente instance.
L’Etat fait valoir que les différents rôles de l’Etat, représenté par la DRFIP, au titre de l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme, n’entraînent pas de rupture d’égalité devant la justice et ne remettent pas en cause le droit à un procès équitable et fait valoir qu’en cas de désaccord sur le prix, la collectivité prioritaire peut saisir le juge de l’expropriation pour fixer le prix, ce qui constitue en soi une garantie ; L’Etat estime que les modifications réglementaires apportées après l’arrêt Yvon contre France ont facilité le recours à l’expertise lorsque le juge l’estime nécessaire. Il fait également valoir que les dispositions modifiées ont été considérées par le Conseil d’Etat et par la Cour de cassation comme suffisantes pour garantir l’égalité des armes, l’impartialité du commissaire du gouvernement et le respect du contradictoire.

MOTIFS

Sur la recevabilité de la demande d’examen de la question prioritaire de constitutionnalité
Selon l'article 126-2 du code de procédure civile, à peine d'irrecevabilité, la partie qui soutient qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présente ce moyen dans un écrit distinct et motivé, y compris à l'occasion d'un recours contre une décision réglant tout ou partie du litige dans une instance ayant donné lieu à un refus de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité. Le juge doit relever d'office l'irrecevabilité du moyen qui n'est pas présenté dans un écrit distinct et motivé. Les autres observations des parties sur la question prioritaire de constitutionnalité doivent, si elles sont présentées par écrit, être contenues dans un écrit distinct et motivé. A défaut, elles ne peuvent être jointes à la décision transmettant la question à la Cour de cassation

En l’espèce la question prioritaire de constitutionnalité a été présentée dans un écrit motivé et distinct des conclusions au fond dans le dossier, il y a lieu de dire qu’elle est recevable en la forme.

Sur la transmission à la Cour de Cassation de la question prioritaire de constitutionnalité
Selon l'article 61-1 de la Constitution lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'état ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.

Aux termes de l’article 23-2 de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 dans sa rédaction issue de la loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 la juridiction saisie procède à la transmission si les conditions suivantes sont remplies :
1) la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue, le fondement des poursuites,
2) elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances,
3) la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

Il appartient au préalable au juge de vérifier que la disposition législative est critiquée au regard des droits et libertés que la Constitution garantit.

A titre liminaire, il convient de constater que si la commune de [Localité 5] indique contester la constitutionnalité de l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme, elle ne conteste en réalité que la constitutionnalité de son premier alinéa, seul alinéa qu’elle reproduit dans ses mémoires et visé par ses critiques.

L’article L. 240-3 du code de l’urbanisme, dans son alinéa 1, dispose que « L’Etat, les sociétés et les établissements publics mentionnés à l'article L. 240-1 notifient à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale compétent leur intention d'aliéner leurs biens et droits immobiliers et en indiquent le prix de vente tel qu'il est estimé par le directeur départemental des finances publiques. La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut, dans un délai de deux mois à compter de cette notification, décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix déclaré ou proposer de les acquérir à un prix inférieur en application des articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques. A défaut d'accord sur le prix, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale peut, dans le même délai ou dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la réponse de l'Etat ou des sociétés et des établissements publics visés simultanément aux articles L. 240-1 du présent code et L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques à sa demande d'une diminution du prix de vente, saisir le juge de l'expropriation en vue de fixer le prix de l'immeuble et en informe le vendeur. Le prix est fixé comme en matière d'expropriation ; il est exclusif de toute indemnité accessoire et notamment de l'indemnité de réemploi. La commune ou l'établissement public de coopération intercommunale dispose d'un délai de deux mois à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge. A moins que le bien ne soit retiré de la vente, la commune ou l'établissement public en règle le prix six mois au plus tard après sa décision d'acquérir ».

La constitutionnalité de l’article L. 240-3 alinéa 1 du code de l’urbanisme est critiquée au regard des droits et libertés que la Constitution garantit, en particulier au regard des articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, appartenant au bloc de constitutionnalité.

Il n’est pas contesté que l’article L. 240-3 alinéa 1 est applicable au litige soumis au juge de l’expropriation en ce qu’il constitue le fondement de l’action en fixation du prix du bien immobilier cédé par l’Etat soumis au droit de priorité de la commune de [Localité 5].

L’article L 240-3 alinéa 1 du code de l’urbanisme n’a pas déjà été déclaré conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel.

S’agissant du dernier critère, il convient de souligner que le contrôle dévolu au juge du fond se limite à s'assurer que la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux ; seul le Conseil constitutionnel est compétent pour apprécier la conformité de la loi à la Constitution. Le juge du fond doit quant à lui procéder à une analyse sommaire de la compatibilité de cette disposition avec les droits et libertés que la Constitution garantit. Le juge peut ainsi refuser de transmettre les questions dilatoires ou manifestement non fondées. En revanche, dès lors que l’hésitation est permise, il convient que la question soit transmise.

En l’espèce, la question n’apparaît pas dépourvue de caractère sérieux en ce que les moyens développés relatifs à l’atteinte au droit à un procès équitable résultant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme au soutien de l’inconstitutionnalité de la disposition critiquée apparaissent opérants, la transmission permettant à la Cour de cassation de contrôler le caractère pertinent de ces moyens afin de déterminer si une question de constitutionnalité se pose bel et bien. 

Il y a donc lieu de transmettre à la Cour de cassation la question suivante :

« Les dispositions de l’article L. 240-3 alinéa 1 du code de l’urbanisme, en ce qu’elles permettent à l’Etat à travers les Directions Régionales et Départementales des Finances Publiques, d’intervenir successivement dans le cadre de la procédure du droit de priorité l’opposant à la commune, en qualité de propriétaire vendeur, puis d’évaluateur du bien cédé, puis de partie à l’instance en fixation du prix et enfin en sa qualité de commissaire du gouvernement dans le cadre de cette même instance, sont-elles contraires au principe d’égalité devant la justice, protégé par les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen et au droit à un procès équitable et au principe d’impartialité protégés par l’article 16 de cette Déclaration ? »

En application des dispositions de l’article 23-3 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, lorsqu’une question est transmise, la juridiction sursoit à statuer jusqu’à réception de la décision de la Cour de cassation ou, s’il a été saisi, du Conseil constitutionnel. Le cours de l'instruction n'est toutefois pas suspendu et la juridiction peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires.

Il sera donc sursis à statuer sur l’ensemble des demandes des parties et les dépens seront réservés. 

La mesure d’expertise ordonnée avant-dire-droit par jugement du 20 février 2025 pourra néanmoins se poursuivre.


PAR CES MOTIFS

Le Juge de l’expropriation, statuant par décision mise à disposition au greffe, contradictoire, insusceptible de recours ; 

- ORDONNE la transmission à la Cour de cassation de la question prioritaire de constitutionnalité suivante:

« Les dispositions de l’article L. 240-3 alinéa 1 du code de l’urbanisme, en ce qu’elles permettent à l’Etat à travers les Directions Régionales et Départementales des Finances Publiques, d’intervenir successivement dans le cadre de la procédure du droit de priorité l’opposant à la commune, en qualité de propriétaire vendeur, puis d’évaluateur du bien cédé, puis de partie à l’instance en fixation du prix et enfin en sa qualité de commissaire du gouvernement dans le cadre de cette même instance, sont-elles contraires au principe d’égalité devant la justice, protégé par les articles 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen et au droit à un procès équitable et au principe d’impartialité protégés par l’article 16 de cette Déclaration ? »

- SURSOIT à statuer jusqu’à la décision de la Cour de cassation et en cas de renvoi devant le Conseil constitutionnel, jusqu’à la décision du Conseil constitutionnel ; 

- DIT que le sursis à statuer ne suspend pas la mesure d’expertise ordonnée avant dire droit par jugement du 20 février 2025 et que ce jugement conserve son plein effet ; 

- DIT que le greffe avisera les parties et le ministère public par tout moyen et sans délai de la présente décision ;

- RAPPELLE les dispositions de l’article 126-7 du code de procédure civile aux termes desquelles la décision de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité n’est susceptible d’aucun recours et aux termes desquelles les parties qui entendent présenter des observations devant la Cour de cassation doivent se conformer aux dispositions de l’article 126-9 du code de procédure civile;

- DIT que le greffe adressera la présente décision par courrier recommandé à la Cour de cassation ( Cour de cassation - Première présidence- [Adresse 3]) et qu’une copie documentaire lui sera également adressée sous forme de fichier électronique à l’adresse suivante : [Courriel 8] dans les huit jours de son prononcé et qu’il joindra à cet envoi les écrits distincts des parties enregistrés au greffe le 04 février 2025 et le 19 mars 2025 (mémoire de Maître Guillaume ACHOU-LEPAGE de la SELARL AEDIFICO), le 14 mars 2025 (mémoire de Maître Isabelle CARTON DE GRAMMONT de la SELAS DS AVOCATS), l’avis du ministère public du 17 mars 2025,

- RESERVE les dépens. 


La présente décision a été signée par, Madame Marie WALAZYC Juge de l’Expropriation, et par Madame Dorine LEE-AH-NAYE, greffier présent lors du prononcé.


Le Greffier Le Juge de l’Expropriation