Tribunal judiciaire de Toulouse, CTX PROTECTION SOCIALE, 4 juin 2026, n° 24/01572

Exposé du litige

DEMANDERESSE

Société [1], dont le siège social est sis [Adresse 1]

représentée par Maître Franck BUREL de la SELARL ONELAW, avocats au barreau de LYON substituée par Me Marion CASANOVA, avocat au barreau de TOULOUSE


DEFENDERESSE

URSSAF MIDI-PYRENEES, dont le siège social est sis [Adresse 2]

représentée par Maître Gaëlle LEFRANCOIS de la SELARL DBA, avocats au barreau de TOULOUSE substituée par Maître Stéphanie LE NOAN, avocat au barreau de TOULOUSE



DEBATS : en audience publique du 23 Mars 2026

MIS EN DELIBERE au 04 Juin 2026

JUGEMENT : signé par le président et le greffier et mis à disposition le 04 Juin 2026

Par courrier du 18 janvier 2024 le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch, (ci-après [2]), a sollicité pour la période allant de janvier 2021 à décembre 2023 une régularisation d'un montant de 512.832,52 € au titre de la réduction générale des cotisations, du taux réduit d'allocation familiales et de la cotisation maladie.

Par courrier daté du 5 juin 2024, I'URSSAF a rejeté les demandes de régularisation.

Le [2] a saisi la commission de recours amiable par courrier daté du 8 juillet 2024.

Par requête du 14 octobre 2024, le [2] a saisi le pôle social auprès du Tribunal judiciaire de TOULOUSE afin de contester la décision de rejet explicite.

La commission de recours amiable a rendu sa décision le 19 novembre 2024 en maintenant la position initiale de I'URSSAF et rejeté les demandes de régularisation.

*

Les parties ont été valablement convoquées à l'audience du 23 mars 2026. 

*
Le [2], régulièrement représenté, se réfère oralement à ses prétentions et aux moyens formulés par écrit. Le syndicat demande au tribunal de :

RECEVOIR le syndicat en son recours et le dire bien-fondé ;

ANNULER la décision de I'URSSAF du 5 juin 2024 ainsi que la décision de rejet de la CRA afférente ; 

CONDAMNER l'URSSAF à restituer la somme totale de 512 832,52 euros au titre des cotisations sociales patronales indûment versées, somme majorée des intérêts légaux à compter de la décision à intervenir ; 

CONDAMNER l'URSSAF au paiement de la somme de 3 000 € en application de I'article 700 du Code de procédure civile, outre les entiers dépens de l'instance ;

MAJORER le montant de la condamnation des intérêts légaux à compter du 18 Janvier 2024 ; 

ORDONNER la capitalisation des intérêts ; 

DEBOUTER L'URSSAF de ses demandes. 

*

L'URSSAF Midi-Pyrénées, régulièrement représentée, se réfère oralement à ses prétentions et aux moyens formulés par écrit. L'organisme demande au tribunal de :

DEBOUTER le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH de l'ensemble de ses demandes, fins et prétentions ;

JUGER que le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH ne peut pas prétendre à la réduction générale des cotisations ; 

CONDAMNER le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH à payer à I'URSSAF MIDI-PYRENEES la somme de 2.000€ au titre de I'article 700 du code de procédure civile ;

CONDAMNER [Localité 1] INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH à payer les entiers dépens.

*
Il est fait référence, en application de l'article 455 du code de procédure civile, aux dernières écritures des parties telles que échangées et oralement soutenues à l'audience pour un plus ample exposé des prétentions et moyens des parties.

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L'affaire est mise en délibéré au 4 juin 2026.

Motifs

MOTIFS

I. Sur la nature juridique du syndicat et les conséquences quant à l'éligibilité à la réduction générale des cotisations
 
A. Sur la compétence 

En l'espèce, l'Urssaf n'a formé aucune prétention tendant à ce que le tribunal se déclare incompétent et renvoie l'affaire devant une autre juridiction.

Le tribunal n'est ainsi saisi d'aucune exception de procédure conformément à l'article 768 du code de procédure civile. 

B. Sur le fonds 

L'article L.241-13 du code de la sécurité sociale relatif à la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires en son alinéa II, dispose, dans ses versions successivement applicables au présent litige que :

" I.-Les cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales qui sont assises sur les gains et rémunérations inférieurs au salaire minimum de croissance majoré de 60 %, font l'objet d'une réduction dégressive.

II. -Cette réduction est appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l'employeur est soumis à l'obligation édictée par l'article L. 5422-13 et aux salariés mentionnés au 3º de l'article L. 5424-1 du même code, à l'exception des gains et rémunérations versés par les particuliers du code du travail employeurs.

Cette réduction n'est pas applicable aux gains et rémunérations versés par les employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre VII du présent code, à l'exception des employeurs relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires (...) ".

L'article L.5424-1, alinéa 3º, du code du travail énumère parmi les bénéficiaires du régime d'assurance chômage " les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ".

L'article L. 5424-2 du même code énonce également que " les employeurs mentionnés à l'article L.5424-1 assurent la charge et la gestion de l'allocation d'assurance. Ceux-ci peuvent, par convention conclue avec l'institution mentionnée à l'article L.5312-1, pour le compte de l'organisme mentionné à l'article L.5427-1, lui confier cette gestion.

Toutefois, peuvent adhérer au régime d'assurance :

1º Les employeurs mentionnés au 2º de l'article L.5424-1 ; 2º Par une option irrévocable, les employeurs mentionnés aux 3º, 4º et 6º de ce même article ;

3º Pour leurs agents non titulaires, les établissements publics d'enseignement supérieur et les établissements publics à caractère scientifique et technologique ;

4º Pour les assistants d'éducation, les établissements d'enseignement mentionnés à l'article L.916-1 du code de l'éducation.

Les entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumises au statut national du personnel des industries électriques et gazières, adhérentes, avant leur assujettissement au statut national, au régime d'assurance chômage prévu par les articles L.5422-1 et suivants, ainsi que les entreprises en création sont considérées comme ayant exercé leur option irrévocable mentionnée au 2º ".

Il se déduit de ces textes que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s'applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics que si deux conditions cumulatives sont remplies : tout d'abord, que l'employeur soit qualifié d'établissement public à caractère industriel et commercial et ensuite, que cet employeur ait adhéré au régime d'assurance chômage par une option irrévocable.

S'agissant de la seconde condition, les juges du fond doivent en effet vérifier, au besoin d'office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires sont réunies durant la période considérée, en particulier si l'établissement public avait effectivement adhéré, de manière irrévocable, pour ses salariés, au régime d'assurance chômage (2e Civ., 26 septembre 2024, pourvoi nº 22-19.437, publié ; 2e Civ., 10 avril 2025, pourvoi nº 22-24.101).

Il est de droit que cette différence de traitement entre les différents employeurs publics n'est pas contraire au principe d'égalité devant la loi ni au principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que les premiers ne sont pas, à l'égard de leurs agents non statutaires, dans la même situation que les employeurs privés soumis à l'obligation légale d'assurer leurs salariés contre le risque de perte d'emploi prévue à l'article L.5422-13 du code du travail ni dans celle des employeurs mentionnés à l'article L.5424-1 du même code qui ont la faculté, par une option irrévocable, d'adhérer au régime d'assurance chômage (2e Civ., 14 septembre 2023, pourvoi nº 23-13.486, QPC).

Dans sa décision nº 2018-732 QPC du 21 septembre 2018, le Conseil constitutionnel a explicité la volonté du législateur quant au caractère irrévocable de l'option d'adhésion au régime d'assurance chômage : " En adoptant les dispositions contestées, le législateur a, d'une part, entendu éviter que certains employeurs, intervenant dans le secteur concurrentiel, puissent révoquer leur adhésion au régime de l'assurance chômage afin d'optimiser le coût de la prise en charge de l'allocation due à leurs anciens agents ou salariés, le cas échéant au détriment de l'équilibre financier de ce régime. D'autre part, il a entendu limiter l'avantage compétitif procuré à ces employeurs par le caractère facultatif de leur adhésion, par rapport à leurs concurrents pour lesquels cette adhésion est obligatoire. "

Ainsi, il existe une corrélation entre l'assujettissement au régime d'assurance chômage et le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, que ce soit parce que cette adhésion est obligatoire ou parce qu'elle résulte d'une adhésion volontaire irrévocable.

Enfin, la circulaire [3] nº 2012-0000063 du 24 mai 2012 dispose :

- que pour les adhésions irrévocables, " il n'y a pas de contrat à signer entre le cotisant et l'Urssaf. Le cotisant doit manifester, par écrit, sa volonté d'adhérer de façon non équivoque au régime d'Assurance chômage. L'employeur est informé de l'étendue et du caractère irrévocable de son adhésion à l'Assurance chômage. L'Urssaf doit, en revanche, s'assurer que ce dernier remplit les conditions d'adhésion irrévocable et vérifier que les conditions d'adhésion irrévocable définies par les articles L.54241 et L.54242 du code du travail sont réunies ",

- qu'un organisme qui fait une demande d'adhésion à un régime d'assurance chômage révocable doit " fournir à l'Urssaf l'acte fondateur indiquant sa nature juridique (EPA, EPIC, etc.) car celle-ci permet de connaître réellement sa possibilité et les modalités d'adhésion au régime d'Assurance chômage ", et que " l'Urssaf étudie la demande et vérifie que l'employeur entre dans le champ d'application de l'Assurance chômage. En cas de doute, l'Urssaf transmet sa question à son correspondant juridique régional qui transmettra le message à l'Acoss en vue d'une éventuelle consultation de l'Unédic ".

*
Au soutien de sa demande, le [2] expose en substance :

- qu'il est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qu'il devrait pouvoir bénéficier à ce titre de la réduction générale des cotisations ;

- que la qualité d'EPIC ne dépend pas de l'immatriculation au RCS ou de la catégorie juridique attribuée par l'Insee qui n'a qu'une valeur indicative, et l'Urssaf ne pouvait fonder sa décision sur le code attribué par l'Insee, et il incombe à la juridiction comme il incombait à l'Urssaf, d'analyser les éléments relatifs à l'activité réellement exercée,

- que l'article L.2224-11 du code général des collectivités territoriales dispose que " Les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial ",

- que le chapitre IV, du titre II, du livre II, de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la commune, regroupe sous l'intitulé de " Services publics industriels et commerciaux " les services suivants : eau et assainissement, ordures ménagères et autres déchets, halles, marchés et poids publics, électricité et gaz,

- que le Conseil d'État et le Tribunal des conflits font de l'assainissement un service industriel et commercial, à l'instar des services de distribution d'eau,

- que même à considérer que le syndicat n'est pas un EPIC par qualification de la loi, ou par jurisprudence établie, il peut également recevoir la qualification d'EPIC au regard des critères jurisprudentiels habituellement retenus : l'objet du service, l'origine de ses ressources et ses modalités de fonctionnement,

- que la construction et l'exploitation d'un réseau de distribution d'eau, ainsi que l'assainissement, activités exercées par le syndicat, ne sont pas des activités publiques par nature et pourraient parfaitement relever du secteur privé,

- que les procédés de gestion du syndicat sont analogues à ceux du secteur privé dans leurs rapports avec les usagers et les tiers, et son financement repose majoritairement sur les redevances des usagers,

- que du fait de la présomption d'administrativité, il a été immatriculé en qualité d'EPA alors même que les critères de qualification d'EPIC étaient remplis et tant l'application de la réduction générale des cotisations que l'option à l'assurance chômage s'avère erronée, il est en réalité un EPIC qui aurait dû choisir entre l'auto assurance ou l'option irrévocable à l'assurance chômage,

- que c'est la faculté d'adhérer par une option irrévocable à l'assurance chômage qui confère la qualité d'employeur éligible à la réduction générale des cotisations et non l'exercice effectif de cette faculté et qu'exiger la réalité d'une telle affiliation reviendrait purement et simplement à priver les cotisants de la possibilité d'exercer une action en répétition de l'indu ; 

- que le choix d'assujettissement à l'assurance chômage relève de la mission des URSSAF comme indiqué dans la lettre circulaire n° 2012-0000063 (reprise en page 16 de ses conclusions) et que la convention d'adhésion révocation d'un EPIC à l'assurance chômage est non valable et illicite ; 

- que si l'URSSAF peut revenir sur la période non prescrite pour redresser les cotisations chômages à raison d'une option nécessairement irrévocable exercée par un EPIC, en vertu des mêmes textes le cotisant doit pouvoir réclamer le bénéfice de la réduction générale des cotisations pour le même personnel, y compris les fonctionnels et qu'en conséquence de la qualification d'EPIC du syndicat, il conviendra de substituer un système d'affiliation conforme selon une option irrévocable applicable à l'ensemble du personnel. 

*
En réponse, l'URSSAF expose que la demande du [2] a été rejetée en considérant qu'il ne peut être qualifié d'établissement public à caractère industriel et commercial mais qu'il est un établissement public administratif et donc une personne publique qui ne peut pas bénéficier de la réduction générale des cotisations.

L'organisme précise que si le tribunal venait à considérer que le [2] remplit les critères pour être qualifiés d'EPIC, il ne suffirait pas dans ces conditions de lui appliquer purement et simplement la réduction générale des cotisations puisqu'au titre des périodes considérées, il lui a été appliqué des taux de cotisation spécifiques aux EPA de sorte que c'est l'ensemble des cotisations considérées qui devrait faire l'objet d'un nouveau calcul. 

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Sur ce, 

le tribunal rappelle qu'en application des textes et jurisprudence évoqués en amont, il existe une corrélation entre l'assujettissement au régime d'assurance chômage et le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, que ce soit parce que cette adhésion est obligatoire ou parce qu'elle résulte d'une adhésion volontaire irrévocable et qu'il appartient aux juges du fond de vérifier, au besoin d'office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires sont réunies durant la période considérée, en particulier concernant l'adhésion, de manière irrévocable, pour ses salariés, au régime d'assurance chômage. 

En l'espèce, le syndicat ne rapporte pas la preuve d'une manifestation de volonté d'adhérer de manière irrévocable au régime d'assurance chômage durant la période allant de janvier 2021 à décembre 2023. 

Ainsi, conformément aux jurisprudences récentes de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation en son arrêt nº 313 du 9 avril 2026 (Pourvoi nº 24-17.210) et de la chambre sociale de la Cour d'appel de Poitiers en son arrêt du 30 avril 2026, (Répertoire général nº 22/03181), la condition consistant dans l'adhésion de manière irrévocable au régime d'assurance chômage n'étant pas remplie, le syndicat n'est donc pas fondé à solliciter le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, également connue sous le nom de réduction Fillon, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la nature du syndicat, EPA ou EPIC.

Par ailleurs, certaines Cour d'Appel ayant été saisies de la question de la nature juridique du demandeur en amont de la problématique de l'éligibilité à la réduction générale des cotisations sont parvenues à la même décision de rejet du bénéfice de la réduction FILLON en précisant que la qualification d'EPIC reconnue par les juridictions, dans certains cas d'espèce, ne peut valoir que pour l'avenir (cf notamment Cour d'appel de Poitiers, Chambre sociale, Arrêt du 30 avril 2026, Répertoire général nº 22/03181). 

En conséquence, le [2] sera débouté de sa demande de régularisation d'un montant de 512.832,52 € au titre de la réduction générale des cotisations sollicitée pour la période allant de janvier 2021 à décembre 2023 et de toutes ses demandes afférentes. 

II. Sur les demandes accessoires
 
En équité et eu égard à la nature du litige, chacune des parties supportera la charge de sa propre défense. 

Les dépens seront laissés à la charge du [2].

Dispositif

PAR CES MOTIFS

Le tribunal, statuant par jugement contradictoire, en premier ressort, et après en avoir délibéré conformément à la loi :

DEBOUTE le [4] de l'intégralité de ses demandes ; 
DIT que chacune des parties supportera la charge financière de sa propre défense et DEBOUTE ainsi chacune des parties de leurs demandes respectives au titre de l'article 700 du code de procédure civile ; 

LAISSE les dépens à la charge du [4] ;
 
DEBOUTE les parties de leurs demandes plus amples et contraires. 

Ainsi fait, jugé et prononcé par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.


 
LA GREFFIERE LE PRESIDENT

MINUTE : 
DOSSIER : N° RG 24/01572 - N° Portalis DBX4-W-B7I-TR4H
AFFAIRE : Société [1] / URSSAF MIDI-PYRENEES
NAC : 88G





TRIBUNAL JUDICIAIRE DE TOULOUSE

POLE SOCIAL

JUGEMENT DU 04 JUIN 2026





COMPOSITION DU TRIBUNAL lors des débats et du délibéré :

Président Célia SANCHEZ, Juge statuant en qualité de juge unique conformément à l’article 17 - VIII du décret n° 2018-928 du 29 octobre 2018, en l’absence d’un assesseur et avec l’accord des parties ;

Assesseur Philippe MORADO, Collège salarié régime général


Greffier Véronique MEDIGUE, lors des débats et du prononcé


DEMANDERESSE

Société [1], dont le siège social est sis [Adresse 1]

représentée par Maître Franck BUREL de la SELARL ONELAW, avocats au barreau de LYON substituée par Me Marion CASANOVA, avocat au barreau de TOULOUSE


DEFENDERESSE

URSSAF MIDI-PYRENEES, dont le siège social est sis [Adresse 2]

représentée par Maître Gaëlle LEFRANCOIS de la SELARL DBA, avocats au barreau de TOULOUSE substituée par Maître Stéphanie LE NOAN, avocat au barreau de TOULOUSE



DEBATS : en audience publique du 23 Mars 2026

MIS EN DELIBERE au 04 Juin 2026

JUGEMENT : signé par le président et le greffier et mis à disposition le 04 Juin 2026

Par courrier du 18 janvier 2024 le syndicat intercommunal des eaux des coteaux du Touch, (ci-après [2]), a sollicité pour la période allant de janvier 2021 à décembre 2023 une régularisation d'un montant de 512.832,52 € au titre de la réduction générale des cotisations, du taux réduit d'allocation familiales et de la cotisation maladie.

Par courrier daté du 5 juin 2024, I'URSSAF a rejeté les demandes de régularisation.

Le [2] a saisi la commission de recours amiable par courrier daté du 8 juillet 2024.

Par requête du 14 octobre 2024, le [2] a saisi le pôle social auprès du Tribunal judiciaire de TOULOUSE afin de contester la décision de rejet explicite.

La commission de recours amiable a rendu sa décision le 19 novembre 2024 en maintenant la position initiale de I'URSSAF et rejeté les demandes de régularisation.

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Les parties ont été valablement convoquées à l'audience du 23 mars 2026. 

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Le [2], régulièrement représenté, se réfère oralement à ses prétentions et aux moyens formulés par écrit. Le syndicat demande au tribunal de :

RECEVOIR le syndicat en son recours et le dire bien-fondé ;

ANNULER la décision de I'URSSAF du 5 juin 2024 ainsi que la décision de rejet de la CRA afférente ; 

CONDAMNER l'URSSAF à restituer la somme totale de 512 832,52 euros au titre des cotisations sociales patronales indûment versées, somme majorée des intérêts légaux à compter de la décision à intervenir ; 

CONDAMNER l'URSSAF au paiement de la somme de 3 000 € en application de I'article 700 du Code de procédure civile, outre les entiers dépens de l'instance ;

MAJORER le montant de la condamnation des intérêts légaux à compter du 18 Janvier 2024 ; 

ORDONNER la capitalisation des intérêts ; 

DEBOUTER L'URSSAF de ses demandes. 

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L'URSSAF Midi-Pyrénées, régulièrement représentée, se réfère oralement à ses prétentions et aux moyens formulés par écrit. L'organisme demande au tribunal de :

DEBOUTER le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH de l'ensemble de ses demandes, fins et prétentions ;

JUGER que le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH ne peut pas prétendre à la réduction générale des cotisations ; 

CONDAMNER le SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH à payer à I'URSSAF MIDI-PYRENEES la somme de 2.000€ au titre de I'article 700 du code de procédure civile ;

CONDAMNER [Localité 1] INTERCOMMUNAL DES EAUX DES COTEAUX DU TOUCH à payer les entiers dépens.

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Il est fait référence, en application de l'article 455 du code de procédure civile, aux dernières écritures des parties telles que échangées et oralement soutenues à l'audience pour un plus ample exposé des prétentions et moyens des parties.

*

L'affaire est mise en délibéré au 4 juin 2026.

MOTIFS

I. Sur la nature juridique du syndicat et les conséquences quant à l'éligibilité à la réduction générale des cotisations
 
A. Sur la compétence 

En l'espèce, l'Urssaf n'a formé aucune prétention tendant à ce que le tribunal se déclare incompétent et renvoie l'affaire devant une autre juridiction.

Le tribunal n'est ainsi saisi d'aucune exception de procédure conformément à l'article 768 du code de procédure civile. 

B. Sur le fonds 

L'article L.241-13 du code de la sécurité sociale relatif à la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires en son alinéa II, dispose, dans ses versions successivement applicables au présent litige que :

" I.-Les cotisations à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales qui sont assises sur les gains et rémunérations inférieurs au salaire minimum de croissance majoré de 60 %, font l'objet d'une réduction dégressive.

II. -Cette réduction est appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés au titre desquels l'employeur est soumis à l'obligation édictée par l'article L. 5422-13 et aux salariés mentionnés au 3º de l'article L. 5424-1 du même code, à l'exception des gains et rémunérations versés par les particuliers du code du travail employeurs.

Cette réduction n'est pas applicable aux gains et rémunérations versés par les employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre VII du présent code, à l'exception des employeurs relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires (...) ".

L'article L.5424-1, alinéa 3º, du code du travail énumère parmi les bénéficiaires du régime d'assurance chômage " les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire ".

L'article L. 5424-2 du même code énonce également que " les employeurs mentionnés à l'article L.5424-1 assurent la charge et la gestion de l'allocation d'assurance. Ceux-ci peuvent, par convention conclue avec l'institution mentionnée à l'article L.5312-1, pour le compte de l'organisme mentionné à l'article L.5427-1, lui confier cette gestion.

Toutefois, peuvent adhérer au régime d'assurance :

1º Les employeurs mentionnés au 2º de l'article L.5424-1 ; 2º Par une option irrévocable, les employeurs mentionnés aux 3º, 4º et 6º de ce même article ;

3º Pour leurs agents non titulaires, les établissements publics d'enseignement supérieur et les établissements publics à caractère scientifique et technologique ;

4º Pour les assistants d'éducation, les établissements d'enseignement mentionnés à l'article L.916-1 du code de l'éducation.

Les entreprises de la branche professionnelle des industries électriques et gazières soumises au statut national du personnel des industries électriques et gazières, adhérentes, avant leur assujettissement au statut national, au régime d'assurance chômage prévu par les articles L.5422-1 et suivants, ainsi que les entreprises en création sont considérées comme ayant exercé leur option irrévocable mentionnée au 2º ".

Il se déduit de ces textes que la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires ne s'applique aux rémunérations versées aux salariés des établissements publics que si deux conditions cumulatives sont remplies : tout d'abord, que l'employeur soit qualifié d'établissement public à caractère industriel et commercial et ensuite, que cet employeur ait adhéré au régime d'assurance chômage par une option irrévocable.

S'agissant de la seconde condition, les juges du fond doivent en effet vérifier, au besoin d'office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires sont réunies durant la période considérée, en particulier si l'établissement public avait effectivement adhéré, de manière irrévocable, pour ses salariés, au régime d'assurance chômage (2e Civ., 26 septembre 2024, pourvoi nº 22-19.437, publié ; 2e Civ., 10 avril 2025, pourvoi nº 22-24.101).

Il est de droit que cette différence de traitement entre les différents employeurs publics n'est pas contraire au principe d'égalité devant la loi ni au principe d'égalité devant les charges publiques dès lors que les premiers ne sont pas, à l'égard de leurs agents non statutaires, dans la même situation que les employeurs privés soumis à l'obligation légale d'assurer leurs salariés contre le risque de perte d'emploi prévue à l'article L.5422-13 du code du travail ni dans celle des employeurs mentionnés à l'article L.5424-1 du même code qui ont la faculté, par une option irrévocable, d'adhérer au régime d'assurance chômage (2e Civ., 14 septembre 2023, pourvoi nº 23-13.486, QPC).

Dans sa décision nº 2018-732 QPC du 21 septembre 2018, le Conseil constitutionnel a explicité la volonté du législateur quant au caractère irrévocable de l'option d'adhésion au régime d'assurance chômage : " En adoptant les dispositions contestées, le législateur a, d'une part, entendu éviter que certains employeurs, intervenant dans le secteur concurrentiel, puissent révoquer leur adhésion au régime de l'assurance chômage afin d'optimiser le coût de la prise en charge de l'allocation due à leurs anciens agents ou salariés, le cas échéant au détriment de l'équilibre financier de ce régime. D'autre part, il a entendu limiter l'avantage compétitif procuré à ces employeurs par le caractère facultatif de leur adhésion, par rapport à leurs concurrents pour lesquels cette adhésion est obligatoire. "

Ainsi, il existe une corrélation entre l'assujettissement au régime d'assurance chômage et le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, que ce soit parce que cette adhésion est obligatoire ou parce qu'elle résulte d'une adhésion volontaire irrévocable.

Enfin, la circulaire [3] nº 2012-0000063 du 24 mai 2012 dispose :

- que pour les adhésions irrévocables, " il n'y a pas de contrat à signer entre le cotisant et l'Urssaf. Le cotisant doit manifester, par écrit, sa volonté d'adhérer de façon non équivoque au régime d'Assurance chômage. L'employeur est informé de l'étendue et du caractère irrévocable de son adhésion à l'Assurance chômage. L'Urssaf doit, en revanche, s'assurer que ce dernier remplit les conditions d'adhésion irrévocable et vérifier que les conditions d'adhésion irrévocable définies par les articles L.54241 et L.54242 du code du travail sont réunies ",

- qu'un organisme qui fait une demande d'adhésion à un régime d'assurance chômage révocable doit " fournir à l'Urssaf l'acte fondateur indiquant sa nature juridique (EPA, EPIC, etc.) car celle-ci permet de connaître réellement sa possibilité et les modalités d'adhésion au régime d'Assurance chômage ", et que " l'Urssaf étudie la demande et vérifie que l'employeur entre dans le champ d'application de l'Assurance chômage. En cas de doute, l'Urssaf transmet sa question à son correspondant juridique régional qui transmettra le message à l'Acoss en vue d'une éventuelle consultation de l'Unédic ".

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Au soutien de sa demande, le [2] expose en substance :

- qu'il est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qu'il devrait pouvoir bénéficier à ce titre de la réduction générale des cotisations ;

- que la qualité d'EPIC ne dépend pas de l'immatriculation au RCS ou de la catégorie juridique attribuée par l'Insee qui n'a qu'une valeur indicative, et l'Urssaf ne pouvait fonder sa décision sur le code attribué par l'Insee, et il incombe à la juridiction comme il incombait à l'Urssaf, d'analyser les éléments relatifs à l'activité réellement exercée,

- que l'article L.2224-11 du code général des collectivités territoriales dispose que " Les services publics d'eau et d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial ",

- que le chapitre IV, du titre II, du livre II, de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la commune, regroupe sous l'intitulé de " Services publics industriels et commerciaux " les services suivants : eau et assainissement, ordures ménagères et autres déchets, halles, marchés et poids publics, électricité et gaz,

- que le Conseil d'État et le Tribunal des conflits font de l'assainissement un service industriel et commercial, à l'instar des services de distribution d'eau,

- que même à considérer que le syndicat n'est pas un EPIC par qualification de la loi, ou par jurisprudence établie, il peut également recevoir la qualification d'EPIC au regard des critères jurisprudentiels habituellement retenus : l'objet du service, l'origine de ses ressources et ses modalités de fonctionnement,

- que la construction et l'exploitation d'un réseau de distribution d'eau, ainsi que l'assainissement, activités exercées par le syndicat, ne sont pas des activités publiques par nature et pourraient parfaitement relever du secteur privé,

- que les procédés de gestion du syndicat sont analogues à ceux du secteur privé dans leurs rapports avec les usagers et les tiers, et son financement repose majoritairement sur les redevances des usagers,

- que du fait de la présomption d'administrativité, il a été immatriculé en qualité d'EPA alors même que les critères de qualification d'EPIC étaient remplis et tant l'application de la réduction générale des cotisations que l'option à l'assurance chômage s'avère erronée, il est en réalité un EPIC qui aurait dû choisir entre l'auto assurance ou l'option irrévocable à l'assurance chômage,

- que c'est la faculté d'adhérer par une option irrévocable à l'assurance chômage qui confère la qualité d'employeur éligible à la réduction générale des cotisations et non l'exercice effectif de cette faculté et qu'exiger la réalité d'une telle affiliation reviendrait purement et simplement à priver les cotisants de la possibilité d'exercer une action en répétition de l'indu ; 

- que le choix d'assujettissement à l'assurance chômage relève de la mission des URSSAF comme indiqué dans la lettre circulaire n° 2012-0000063 (reprise en page 16 de ses conclusions) et que la convention d'adhésion révocation d'un EPIC à l'assurance chômage est non valable et illicite ; 

- que si l'URSSAF peut revenir sur la période non prescrite pour redresser les cotisations chômages à raison d'une option nécessairement irrévocable exercée par un EPIC, en vertu des mêmes textes le cotisant doit pouvoir réclamer le bénéfice de la réduction générale des cotisations pour le même personnel, y compris les fonctionnels et qu'en conséquence de la qualification d'EPIC du syndicat, il conviendra de substituer un système d'affiliation conforme selon une option irrévocable applicable à l'ensemble du personnel. 

*
En réponse, l'URSSAF expose que la demande du [2] a été rejetée en considérant qu'il ne peut être qualifié d'établissement public à caractère industriel et commercial mais qu'il est un établissement public administratif et donc une personne publique qui ne peut pas bénéficier de la réduction générale des cotisations.

L'organisme précise que si le tribunal venait à considérer que le [2] remplit les critères pour être qualifiés d'EPIC, il ne suffirait pas dans ces conditions de lui appliquer purement et simplement la réduction générale des cotisations puisqu'au titre des périodes considérées, il lui a été appliqué des taux de cotisation spécifiques aux EPA de sorte que c'est l'ensemble des cotisations considérées qui devrait faire l'objet d'un nouveau calcul. 

*

Sur ce, 

le tribunal rappelle qu'en application des textes et jurisprudence évoqués en amont, il existe une corrélation entre l'assujettissement au régime d'assurance chômage et le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, que ce soit parce que cette adhésion est obligatoire ou parce qu'elle résulte d'une adhésion volontaire irrévocable et qu'il appartient aux juges du fond de vérifier, au besoin d'office, si les conditions requises pour bénéficier de la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires sont réunies durant la période considérée, en particulier concernant l'adhésion, de manière irrévocable, pour ses salariés, au régime d'assurance chômage. 

En l'espèce, le syndicat ne rapporte pas la preuve d'une manifestation de volonté d'adhérer de manière irrévocable au régime d'assurance chômage durant la période allant de janvier 2021 à décembre 2023. 

Ainsi, conformément aux jurisprudences récentes de la deuxième chambre civile de la Cour de cassation en son arrêt nº 313 du 9 avril 2026 (Pourvoi nº 24-17.210) et de la chambre sociale de la Cour d'appel de Poitiers en son arrêt du 30 avril 2026, (Répertoire général nº 22/03181), la condition consistant dans l'adhésion de manière irrévocable au régime d'assurance chômage n'étant pas remplie, le syndicat n'est donc pas fondé à solliciter le bénéfice de la réduction générale des cotisations de sécurité sociale sur les bas salaires, également connue sous le nom de réduction Fillon, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur la nature du syndicat, EPA ou EPIC.

Par ailleurs, certaines Cour d'Appel ayant été saisies de la question de la nature juridique du demandeur en amont de la problématique de l'éligibilité à la réduction générale des cotisations sont parvenues à la même décision de rejet du bénéfice de la réduction FILLON en précisant que la qualification d'EPIC reconnue par les juridictions, dans certains cas d'espèce, ne peut valoir que pour l'avenir (cf notamment Cour d'appel de Poitiers, Chambre sociale, Arrêt du 30 avril 2026, Répertoire général nº 22/03181). 

En conséquence, le [2] sera débouté de sa demande de régularisation d'un montant de 512.832,52 € au titre de la réduction générale des cotisations sollicitée pour la période allant de janvier 2021 à décembre 2023 et de toutes ses demandes afférentes. 

II. Sur les demandes accessoires
 
En équité et eu égard à la nature du litige, chacune des parties supportera la charge de sa propre défense. 

Les dépens seront laissés à la charge du [2]. 


PAR CES MOTIFS

Le tribunal, statuant par jugement contradictoire, en premier ressort, et après en avoir délibéré conformément à la loi :

DEBOUTE le [4] de l'intégralité de ses demandes ; 
DIT que chacune des parties supportera la charge financière de sa propre défense et DEBOUTE ainsi chacune des parties de leurs demandes respectives au titre de l'article 700 du code de procédure civile ; 

LAISSE les dépens à la charge du [4] ;
 
DEBOUTE les parties de leurs demandes plus amples et contraires. 

Ainsi fait, jugé et prononcé par mise à disposition au greffe le 4 juin 2026.


 
LA GREFFIERE LE PRESIDENT

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Mise à jour de la source le 2026-07-31T21:49:22.402Z.