Tribunal judiciaire de Nanterre, CTX Protection sociale, 15 juillet 2026, n° 23/00078

Exposé du litige

JUGEMENT



Prononcé en premier ressort, par décision Contradictoire et mise à disposition au greffe du tribunal conformément à l’avis donné à l’issue des débats.



















ExposÉ du litige

Monsieur [B] [U] était titulaire jusqu’au mois de juillet 2022 d’une officine de pharmacie dénommée « pharmacie [U] » située [Adresse 3] à [Localité 4] (92).

Il a fait l'objet d'un contrôle de son activité professionnelle par les services de la caisse primaire d'assurance-maladie des Hauts-de-Seine (ci-après : la CPAM), portant sur la période comprise entre les mois de juillet 2017 et juillet 2022.

Par courrier du 6 juillet 2022, la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant en son nom personnel et en celui des CPAM du Val-de-Marne, de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-[Localité 6] et du Val-d’Oise, et de la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG), a notifié à Monsieur [U] un indu d'un montant de 14.239.892,13 € fondé sur l’absence de résidence de Monsieur [U] en France depuis l’année 2017 et sur l’absence de désignation d’un remplaçant, sauf à quelques très rares exceptions couvrant notamment la période d’interdiction d’exercice prononcée à son encontre.

Monsieur [U] a contesté l'indu devant la commission de recours amiable de chacune des caisses concernées, par courriers du 30 août 2022.

Par décision du 5 décembre 2022, la commission de recours amiable de la CPAM du Val-de-Marne a confirmé l’indu qui la concerne, d’un montant de 983.426,36 €.

Par décision du 29 décembre 2022, la commission de recours amiable de la CPAM de l’Essonne a confirmé son indu, à hauteur de 850.200,26 €.

Par décision du 4 janvier 2023, la commission de recours amiable de la CPAM des Hauts-de-Seine a confirmé son indu, à hauteur de 4.575.494,75 €.

Les autres commissions de recours amiables n’ont pas notifié de décision.

Monsieur [U] a porté son recours devant le tribunal judiciaire de Nanterre, spécialement désigné en application de l’article L211-16 du code de l’organisation judiciaire, par requête du 27 décembre 2022 (procédure enregistrée sous le numéro RG 23/00078).

Une procédure de pénalité financière a par ailleurs été mise en œuvre par l’envoi d’un courrier du 29 septembre 2022 lui notifiant les faits dans le cadre de la procédure issue de l’article L114-17-1 du code de la sécurité sociale et lui signalant que la pénalité pouvait atteindre 50 % du montant des prestations remboursées, soit 7.119.946,06 €.

Le conseil de Monsieur [U] a sollicité par courrier du 10 octobre 2022 adressé au directeur de la CPAM des Hauts-de-Seine l’abandon des pénalités et il a été reçu dans les locaux de la CPAM des Hauts-de-Seine, à sa demande, le 14 novembre 2022.

Par courrier du 20 décembre 2022 et après avis favorable de la commission des pénalités, la CPAM des Hauts-de-Seine a notifié une pénalité d’un montant de 7.119.946,06 €.

Monsieur [U] a saisi une seconde fois le tribunal judiciaire de Nanterre pour contester cette décision (procédure enregistrée sous le numéro RG 23/00316).

La CPAM des Hauts-de-Seine a pour sa part saisi la même juridiction d’une action en paiement ayant le même objet (procédure enregistrée sous le numéro RG 23/01540).

Ces trois procédures ont fait l’objet d’une jonction prononcée par ordonnance du 15 décembre 2025.

Une procédure de saisie-conservatoire a par ailleurs été mise en œuvre par la CPAM des Hauts-de-Seine entre les mains de la SELAS [1], acquéreur de l’officine de Monsieur [U], pour un montant de 21.353,838 € mais cette procédure a finalement donné lieu à la mainlevée de la saisie-conservatoire, à la suite de la mise en œuvre d’une procédure de liquidation judiciaire à l’égard de la SELAS [1].

L’affaire a été appelée à l'audience du 26 mai 2026 à laquelle les parties, assistées ou représentées, ont comparu et ont été entendues en leurs observations.

Aux termes de ses conclusions récapitulatives soutenues oralement, Monsieur [B] [U], représenté par son conseil, demande au tribunal de :
concernant la notification d’indu,
- juger, en application de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale que la CPAM 92 n’était pas compétente pour notifier à Monsieur [U] un indu pour le compte d’autres CPAM ;
- en conséquence, prononcer la nullité de la notification d’indu délivrée le 6 juillet 2022 par la CPAM à Monsieur [U] ;
- et subsidiairement déclarer cette notification irrégulière et sans effet pour les sommes excédant l’indu revendiqué par la CPAM 92 ;
- déclarer en application de l’article L133-1 du code de la sécurité sociale la CPAM 92 irrecevable à notifier un indu pour la période précédant le 6 juillet 2019 ; 
- juger que le contrôle réalisé par un agent enquêteur désigné par la CPAM ne pouvait concerner que les sommes prises en charge par la CPAM 92 ;
- constater qu’il n’est pas allégué par la CPAM 92 que les médicaments remboursés n’auraient pas été délivrés, ou, qu’ayant été délivrés, ils l’auraient été sur la base d’ordonnances non-conformes aux dispositions législatives ou réglementaires ou qu’ils ne figuraient pas sur la liste de ceux pris en charge par l’assurance-maladie ;
- juger que la CPAM, qui conteste « l’exercice personnel » de Monsieur [U], ne peut invoquer les dispositions de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale ;
- annuler en conséquence la notification d’indu délivrée le 6 juillet 2022 par la CPAM 92 à Monsieur [U] ;
concernant la notification d’une pénalité financière,
- juger qu’en l’absence d’indu, il ne peut être prononcé une pénalité financière ;
- juger en application des articles L114-17-1 et R147-1 du code de la sécurité sociale que la CPAM des Hauts-de-Seine n’était pas compétente pour notifier à Monsieur [U] une pénalité financière pour le compte d’autres CPAM ;
- juger que le manquement allégué à l’encontre de Monsieur [U] n’entre dans aucun des cas prévus à l’article R147-8 du code de la sécurité sociale, pouvant donner lieu à une pénalité financière à l’encontre d’un professionnel de santé ;
- en conséquence, procéder à l’annulation de la pénalité financière notifiée à Monsieur [U] par un courrier du 20 décembre 2022 ;
subsidiairement,
- fixer la pénalité financière à un montant « symbolique », la CPAM 92 ne pouvant justifier avoir subi le moindre préjudice ;
- condamner la CPAM des Hauts-de-Seine à lui payer la somme de 10.000 € en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;
- condamner chacune des autres CPAM à lui payer la somme de 2.000 € en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;
- condamner les défendeurs aux dépens.

La caisse primaire d'assurance-maladie des Hauts-de-Seine demande pour sa part au tribunal, au visa des articles L133-4, L114-17-1 et suivants, R147-8-1 du code de sécurité sociale, L5125-15 et suivants du code de la santé publique, de :
- dire la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant tant pour elle-même que mandatée par d’autres caisses, recevable et fondée en ses écritures, 
y faire droit ; 
- déclarer Monsieur [U] irrecevable et mal fondé en ses demandes ; 
- les rejeter ; 
- constater que Monsieur [U] est absent de sa pharmacie depuis 2017 ;
- confirmer les décisions de rejet des Commissions de recours amiable des caisses du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine ainsi que les décisions implicites de rejets des caisses de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-[Localité 6], de Val-d’Oise ainsi que de la [2] ; 
en conséquence, 
- dire que la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant tant pour elle-même que mandatée par les autres Caisses, est bien fondée en sa demande d’indu à hauteur de la somme totale de 14.239.892,13 € ;
- condamner en conséquence Monsieur [U] à payer à la CPAM des Hauts-de-Seine, venant tant pour elle-même que mandatée par d’autres caisses, la somme totale de 14.239.892,13€ ; 

- dire que la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant tant pour elle-même que mandatée par les autres caisses, est bien fondée en sa demande de pénalité financière à hauteur de la somme de 7.119.946,06 € ;
- condamner en conséquence Monsieur [U] à payer à la CPAM des Hauts-de-Seine, venant tant pour elle-même que mandatée par d’autres caisses, la somme totale de 7.119.946,06€; 

- condamner Monsieur [U] à payer à la CPAM des Hauts-de-Seine la somme de 5.000€ au titre de l’article 700 du code de procédure civile ; 

Pour un plus ample exposé des moyens et prétentions des parties, le tribunal, conformément à l'article 455 du code de procédure civile, renvoie aux conclusions et aux pièces déposées à l'audience.

A l'issue des débats, l'affaire a été mise en délibéré au 15 juillet 2026 par mise à disposition au greffe.

Motifs

MOTIFS de la dÉCision

Sur la recevabilité de la notification d’indu effectuée par la CPAM des Hauts-de-Seine pour le compte des CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de Seine-[Localité 6], des Yvelines, de l’Essonne, du Val-d’Oise et du Val-de-Marne, et de la [2]

Aux termes de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige, « I.-A.-En cas d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation :
1° Des actes, prestations et produits figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17, L. 165-1, L. 162-22-7, L. 162-22-7-3 et L. 162-23-6 ou relevant des dispositions des articles L. 162-16-5-1, L. 162-16-5-2, L. 162-17-2-1, L. 162-18-1, L. 162-22-3, L. 162-23-1, L. 162-62 et L. 165-1-5 ou des activités de télésurveillance médicale figurant sur la liste mentionnée à l'article L. 162-52 ;
2° Des frais de transports mentionnés aux articles L. 160-8 et L. 160-9-1,
l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l'établissement à l'origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement ».

Selon l’article L122-1 alinéa 4 du même code, « le directeur général ou le directeur [d’un organisme de sécurité sociale] représente l'organisme en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il peut donner mandat à cet effet à certains agents de son organisme ou à un agent d'un autre organisme de sécurité sociale ».

L’article L114-17-1 du code de la sécurité sociale prévoit pour sa part, s’agissant de la procédure de pénalité, que « V.-Lorsque plusieurs organismes locaux d'assurance maladie, plusieurs caisses mentionnées aux articles L. 215-1 ou L. 215-3 ou l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles sont concernés par les mêmes faits mettant en cause une des personnes mentionnées au 3° ou au 4° du I, ils peuvent mandater le directeur de l'un d'entre eux pour instruire la procédure ainsi que pour prononcer et recouvrer la pénalité en leur nom ».

En l’espèce, la notification d’indu du 6 juillet 2022 fait état d’un indu total de 14.239.892,13 € ventilé entre les CPAM des Hauts-de-Seine, de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, du Val-d’Oise, de Seine-[Localité 6], du Val-de-Marne, de l’Essonne et de la [2].

Monsieur [U] soutient que, l’article L133-4 mentionnant que c’est à « l’organisme de prise en charge » de notifier l’indu, il appartenait à chacune des concernées de notifier l’indu, ajoutant que la possibilité d’un mandat n’a été expressément prévu que pour les pénalités régies par l’article L144-17-1 du code de la sécurité sociale.

Toutefois, ainsi que le relève la CPAM des Hauts-de-Seine, l’article L133-4 du code de la sécurité sociale, s’il ne prévoit pas expressément la possibilité d’un mandat de notification, ne l’exclut pas non plus et ce mandat a en tout état de cause pu être valablement consenti par les caisses extérieures à celle des Hauts-de-Seine sur le fondement de l’article L122-1 du code de la sécurité.

Par suite, les différents mandats qu’elle produit, établis par les CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de [Localité 7], de l’Essonne, de Seine-[Localité 6], du Val-de-Marne, du val-d’Oise et et de la [2] sont parfaitement réguliers et ce premier moyen soulevé par Monsieur [U] sera rejeté, tant en ce qui concerne la demande principale tendant au prononcé de la nullité de l’indu que la demande subsidiaire tendant à voir déclarer cette notification irrégulière et sans effet pour les sommes excédant l’indu revendiqué par la CPAM des Hauts-de-Seine.

Sur le moyen tiré de la prescription de certains indus

L'article L133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige dispose : « l'action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s'ouvre par l'envoi au professionnel ou à l'établissement d'une notification de payer le montant réclamé ou de produire, le cas échéant, leurs observations ». 

En l'espèce, la notification porte que l’indu concerne les remboursements des actes et prestations réalisés entre le 26 juillet 2017 et le 2 juillet 2022, puis remboursés entre le 3 juin 2019 et le 6 juillet 2022.

Monsieur [U] soutient sur ce point à bon droit, au regard des dispositions de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale, que la demande n’est recevable que pour les paiements intervenus du 6 juillet 2019 au 6 juillet 2022, étant observé que la CPAM des Hauts-de-Seine ne soulève sur ce point aucune contestation.

Il y aura donc lieu d’accueillir cette fin de non recevoir et de déclarer la demande de reconnaissance d’indu formée à l’encontre [U] irrecevable en ce qui concerne les remboursements effectués avant le 6 juillet 2019.

Sur le bien-fondé de l'indu

Monsieur [U], dans un premier temps, conteste le manquement qui lui est reproché, tenant à l’insuffisance d’exercice professionnel de sa profession, en faisant valoir que, si son épouse a pris la décision de s’installer en Israël à la suite des attentats survenus à [Localité 5] en 2015, il a lui-même poursuivi son activité professionnelle et maintenu sa résidence en [Etablissement 1] jusqu’à la cession de son officine de pharmacie, le 7 juillet 2022, relevant notamment qu’il n’a jamais déclaré une résidence en [Etablissement 2], à la différence de son épouse et de ses enfants. Il reconnaît simplement avoir partagé son temps entre la France, où il disposait d’un domicile situé [Adresse 1] à [Localité 4], et Israël, où résidait sa famille. Il précise que l’essentiel de l’activité de l’officine était réalisé hors des comptoirs de l’officine et ne nécessitait pas la présence permanente dans les locaux du titulaire de l’officine, celle-ci disposant en particulier de pharmaciens-adjoints en nombre conforme à son chiffre d’affaires. Il estime par ailleurs que, à supposer que ce manquement soit établi, il ne peut entraîner la reconnaissance d’un indu au regard des dispositions des articles L133-4 et L162-1-7 du code de la sécurité sociale.

La CPAM des Hauts-de-Seine fait pour sa part grief à Monsieur [U] de ne pas avoir exercé personnellement son activité professionnelle, en raison de ses très longues périodes d’absence de sa pharmacie, sans déclaration de remplaçant, et considère que ce manquement constitue un manquement aux règles de tarification, de distribution et de facturation, tel que prévu par l’article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Sur ce,

Aux termes de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige, issue de l’ordonnance n°2021-1554 du 1er décembre 2021 :

« En cas d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation :
1° Des actes, prestations et produits figurant sur les listes mentionnées aux articles L162-1-7, L162-17, L165-1, L162-22-7, L162-22-7-3 et L162-23-6 ou relevant des dispositions des articles L162-16-5-1-1, L162-16-5-2, L162-17-2-1, L162-22-6, L162-23-1 et L161-5-1 ;
(...)
l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l'établissement à l'origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement.
Il en est de même en cas de facturation en vue du remboursement, par les organismes d'assurance maladie, d'un acte non effectué ou de prestations et produits non délivrés ou lorsque ces actes sont effectués ou ces prestations et produits délivrés alors que le professionnel fait l'objet d'une interdiction d'exercer son activité libérale dans les conditions prévues au III de l'article L641-9 du code de commerce. »

Selon l’article 5125-15 du code de la santé publique, « le pharmacien titulaire d'une officine doit exercer personnellement sa profession.
La mise en œuvre des dispositions prévues à l'article L5125-7-1 ne fait pas obstacle à l'exercice personnel du titulaire.
En toutes circonstances, les médicaments doivent être préparés par un pharmacien, ou sous la surveillance directe d'un pharmacien ».

L’article 5125-16 du même code ajoute : « une officine ne peut rester ouverte en l'absence de son titulaire que si celui-ci s'est fait régulièrement remplacer. L'annexe mentionnée à l'article L. 5125-7-1 ne peut rester ouverte au public en l'absence de pharmacien.
La durée légale d'un remplacement ne peut, en aucun cas, dépasser un an. Toutefois, dans le cas de service national ou de rappel sous les drapeaux, ce délai est prolongé jusqu'à la cessation de cet empêchement.
Par dérogation au deuxième alinéa, ce délai d'un an peut être renouvelé une fois par décision du directeur général de l'agence régionale de santé lorsque l'absence du pharmacien titulaire se justifie par son état de santé ».

Aux termes de l’enquête administrative menée par la CPAM des Hauts-de-Seine, ayant donné lieu à l’établissement d’un rapport d’enquête du 8 août 2022, il apparaît que :
- Monsieur [U] et son épouse ont vendu leur résidence principale sise [Adresse 4] à [Localité 4], avec leur mobilier, le 3 juillet 2017 ;
- le jour de la signature de l’acte de vente, Monsieur [U] et son épouse étaient absents et avaient donné une procuration datée du 22 juin 2017 établie à [Localité 8] (Israël) ;
- le déclarations de revenus des années 2019, 2020 et 2021 ont été effectuées auprès des services de la direction générales des services fiscaux des non-résidents en France ;
- l’adresse déclarée auprès de cette direction à compter du 1er janvier 2019 se trouvait à [Localité 8] (Israël) ;
- des agents de l’agence régionale de santé se sont déplacés dans les locaux de la pharmacie en 2018 et en 2021, et ont constaté l’absence de Monsieur [U] ; de plus, l’un des pharmaciens-adjoints a indiqué ne jamais avoir vu Monsieur [U] et ne pas avoir été recruté par lui.

Si le demandeur conteste ces éléments, il ne produit que des justificatifs de quelques billets d’avion, qui ne peuvent nullement permettre d’établir sa présence régulière en France, ni a fortiori dans son officine de pharmacie. De même, il invoque disposer d’une résidence située [Adresse 1] à [Localité 4], mais ne fournit aucun justificatif afférent à ce logement.

Ainsi le manquement de Monsieur [U] à son obligation d’exercice personnel de sa profession, telle que résultant des articles L5125-15 et suivants du code de la sécurité sociale, est ainsi caractérisé nonobstant les contestations soulevées de ce chef par le demandeur.

Reste toutefois à déterminer si ce manquement est de nature à caractériser un indu au sens de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Ce texte définit limitativement les possibilités de retenir un indu comme résultant :
- d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation d’actes, prestations et produits de santé, ou de frais de transport ;
- de facturation en vue du remboursement, par les organismes d'assurance maladie, d'un acte non effectué ou de prestations et produits non délivrés ;
- de la réalisation d’actes ou de la délivrance de prestations et produits alors que le professionnel fait l'objet d'une interdiction d'exercer son activité libérale.

La CPAM des Hauts-de-Seine soutient que la prise en charge de tout acte ou toute prestation réalisé par un pharmacien est subordonnée au respect par ce dernier des règles présidant à ce type d’exercice pour les professionnels de santé et que, Monsieur [U] n’ayant pas respecté les règles régissant les conditions d’exercice de la profession de médecin, a manqué aux règles de tarification, de distribution ou de facturation, ouvrant la voie à une action en répétition de l’indu.
Toutefois, le manquement commis par Monsieur [U] est relatif aux conditions médicales d’exécution des actes litigieux et il ne peut être considéré que ce manquement est constitutif d’une inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation des produits de santé, au sens de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Il s’ensuit que l'irrégularité invoquée par la CPAM des Hauts-de-Seine n'entre dans le champ d'aucun des cas permettant la reconnaissance d'un indu au sens de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Par conséquent, le tribunal retiendra que l'indu invoqué par la CPAM des Hauts-de-Seine n'est pas justifié au regard des prescriptions de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale et il conviendra en conséquence d'annuler la notification d'indu du 6 juillet 2022, comme sollicité par le demandeur.

Sur la recevabilité de la notification de la pénalité financière effectuée par la CPAM des Hauts-de-Seine pour le compte des CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de Seine-[Localité 6], des Yvelines, de l’Essonne, du Val-d’Oise et du Val-de-Marne, et de la CAMIEG

Monsieur [U] invoque une incompétence de la CPAM des Hauts-de-Seine pour notifier les pénalités pour le compte des caisses extérieures, exposant que les mandats consentis par ces caisses portent exclusivement sur la procédure de notification d’indu, et non sur celle de pénalité financière. Il ajoute que la défenderesse ne justifie pas d’une délégation de constitution et de gestion de la commission de pénalité financière conforme aux dispositions légales.

La CPAM des Hauts-de-Seine s’estime pour sa part recevable à notifier les pénalités pour le compte des caisses extérieures en se prévalant des mandats qui lui ont été consentis.

Sur ce,

L'article L114-17-1 du Code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige dispose : 

« VI.-Lorsque plusieurs organismes locaux d'assurance maladie, plusieurs caisses mentionnées aux articles L215-1 ou L215-3 ou l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles sont concernés par les mêmes faits mettant en cause une des personnes mentionnées au 3° ou au 4° du I, ils peuvent mandater le directeur de l'un d'entre eux pour instruire la procédure ainsi que pour prononcer et recouvrer la pénalité en leur nom.
La constitution et la gestion de la commission mentionnée au V peuvent être déléguées à un autre organisme local d'assurance maladie, une autre caisse mentionnée aux articles L215-1 ou L215-3 ou à l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles par une convention qui doit être approuvée par les conseils d'administration des organismes concernés ».

Il ressort de ce texte une autorisation expresse pour une caisse de donner mandat à une autre caisse afin d’instruire la procédure et de prononcer et recouvrer la pénalité en son nom.

L’examen des différents mandats consentis par les CPAM extérieures à la CPAM des Hauts-de-Seine (pièce n°20 de la CPAM) fait néanmoins ressortir que ces mandats portaient exclusivement sur les missions suivantes :
- « notifier et récupérer les sommes indûment prises en charge au titre de l’article L133-4 du CSS ;
- engager les suites contentieuses à mettre en œuvre à l’encontre du professionnel de santé visé ci-dessous ».

En l’absence de référence expresse à une procédure de notification de pénalité, ces mandats étaient limités au seul recouvrement d’indu, le cas échéant dans le cadre de procédures devant les juridictions judiciaires compétentes et ne peuvent donc valoir mandat aux fins de notification d’une pénalité financière, puis d’engagement d’une procédure de recouvrement de cette dernière.
Ces notifications d’indus seront par conséquent déclarées irrecevables.

En revanche, la CPAM des Hauts-de-Seine verse aux débats une convention de partenariat conclue avec la [2] en date du 16 juin 2009, stipulant dans son annexe I la « constitution de dossiers de recours contre tiers, contentieux contre les professionnels de santé ou contentieux des prestations qui seront traités par les services compétents de la CPAM des Hauts-de-Seine ». Cette dernière a donc pu valablement notifier la pénalité pour le compte de la [2], puis poursuivre la procédure de recouvrement de cette pénalité, sur le fondement de cette clause.

Sur le bien-fondé de la pénalité financière

Monsieur [U] soutient à cet égard que les conditions d’application d’une pénalité financière ne sont pas réunies au regard des dispositions des articles L114-17-1, R147-8 et L162-1-7 du code de la sécurité sociale, et sollicite subsidiairement la réduction de cette pénalité à un montant symbolique, au regard du caractère inédit de la demande formée par la CPAM des Hauts-de-Seine et de l’absence de préjudice subi par cette dernière.

La CPAM des Hauts-de-Seine invoque sur ce point la particulière gravité des faits reprochés à Monsieur [U].

Sur ce,

Selon l'article L114-17-1 du Code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige, « I.-Peuvent faire l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme local d'assurance maladie, de la caisse mentionnée à l'article L215-1 ou L215-3 ou de l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles :
(…)
3° Les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1° ;
(…)
II.-La pénalité mentionnée au I est due pour :
1° Toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l'action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d'une prestation en nature ou en espèces par l'organisme local d'assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
1° bis L'inobservation des règles mentionnées au 1° du présent II lorsque celle-ci a pour effet de faire obstacle aux contrôles ou à la bonne gestion de l'organisme ;
(…)
III.-Le montant de la pénalité mentionnée au I est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, soit proportionnellement aux sommes concernées dans la limite de 70 % de celles-ci, soit, à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables, réserve faite de l'application de l'article L. 162-1-14-2, forfaitairement dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Il est tenu compte des prestations servies au titre de la protection complémentaire en matière de santé et de l'aide médicale de l'Etat pour la fixation de la pénalité (…) ».

Selon l'article R147-8 du code de la sécurité sociale, « peuvent faire l'objet d'une pénalité les professionnels de santé libéraux, fournisseurs et prestataires de services, laboratoires de biologie médicale et praticiens statutaires à temps plein des établissements publics de santé dans le cadre de leur activité libérale :
(…)
2° N'ayant pas respecté les conditions de prise en charge des actes produits ou prestations soumis au remboursement dans les cas suivants :
a) Non-respect des conditions de prise en charge ou prescription prévues lors de l'inscription au remboursement par l'assurance maladie des actes, produits ou prestations mentionnés aux articles L162-1-7, L162-17 et L165-1, ou des conditions prévues à l'article L322-5, y compris les règles prises pour l'application du deuxième alinéa de l'article L315-2, ou encore les non-respects des conditions de prescriptions spécifiques prévues aux articles L4141-2, L4154-4, L4321-1, L4211-1 et L4362-10 du code de la santé publique (...) ».

L’article L162-1-7 du code de la sécurité sociale prévoit pour sa part : « I.-La prise en charge ou le remboursement par l'assurance maladie de tout acte ou prestation réalisé par un professionnel de santé, dans le cadre d'un exercice libéral ou d'un exercice salarié auprès d'un autre professionnel de santé libéral, ou en centre de santé, en maison de santé, en maison de naissance ou dans un établissement ou un service médico-social, ainsi que, à compter du 1er janvier 2005, d'un exercice salarié dans un établissement de santé, à l'exception des prestations mentionnées à l'article L165-1, est subordonné à leur inscription sur une liste établie dans les conditions fixées au présent article (…). Elle peut être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation ».

La CPAM des Hauts-de-Seine, pour soutenir sa demande, ne se fonde sur aucun des cas d’engagement visés aux articles L114-17-1 ou R147-8 du code de la sécurité sociale.

Il sera observé à cet égard que l’article L114-17-1 du code de la sécurité sociale vise spécifiquement les violations du code de la santé publique comme permettant la mise en œuvre d’une procédure d’indu, mais à la condition que cette inobservation ait abouti « à une demande, une prise en charge ou un versement indu d'une prestation en nature ou en espèces par l'organisme local d'assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ». Or dans le cas présent, le tribunal a ci-dessus exclu tout indu à la charge de Monsieur [U], la notification d’indu ayant été annulée. Cette disposition ne peut donc fonder l’application d’une pénalité à l’égard de ce dernier.

La notification de pénalité du 20 décembre 2022 visait pour sa part explicitement les dispositions de l’article L162-1-7 du code de la sécurité sociale, en soutenant que, selon cette disposition, la prise en charge ou le remboursement de tout acte ou prestation par l’assurance-maladie est subordonné à l’inscription sur une liste d’une part, et peut être subordonnée à des condition particulières de prescription, d’utilisation ou de réalisation de l’acte ou de la prestation.

A cet égard, Monsieur [U] soutient, sans être contredit par la défenderesse, que cette disposition a été mal interprétée par la caisse et que la mention selon laquelle « elle peut être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation » est relative à l’inscription sur la liste et que l’article L162-1-7 du code de la sécurité sociale ne conditionnerait pas le remboursement des prestations à l’inscription sur une liste et aux conditions de réalisation de la prestation.

Force est de constater que la CPAM n’argumente nullement sa demande de validation de la pénalité financière au regard des textes en cause et il ne peut donc être admis, au regard de ces derniers, que le manquement commis par Monsieur [U] et tenant à l’insuffisance de son exercice personnel de sa profession, rentrerait dans le champ d’application des articles relatifs à la pénalité financière.
La notification de pénalité financière du 22 décembre 2022 est donc viciée en son principe et sera par conséquent annulée.

Sur les demandes accessoires

La CPAM des Hauts-de-Seine, qui succombe à l'instance, sera condamnée aux dépens de l'instance ainsi qu'au paiement de la somme de 5.000 € à titre d'indemnité sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.

L'exécution provisoire du présent jugement, nécessaire et compatible avec la nature de l'affaire, sera ordonnée.

Dispositif

PAR CES MOTIFS,

Le tribunal, après en avoir délibéré, statuant publiquement et par jugement contradictoire, en premier ressort ;

Déboute Monsieur [B] [U] de sa demande tendant à voir prononcer la nullité de la notification d’indu délivrée à son encontre le 6 juillet 2022 par la CPAM des Hauts-Seine, fondée sur l’irrégularité des mandats accordés à la CPAM des Hauts-de-Seine par les CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, du Val-d’Oise, de Seine-[Localité 6], du Val-de-Marne, de l’Essonne, et par la [2] ;

Déboute Monsieur [B] [U] de sa demande subsidiaire tendant à voir déclarer la notification du 6 juillet 2022 irrégulière et sans effet pour les sommes excédant l’indu revendiqué par la CPAM des Hauts-de-Seine ;

Déclare la CPAM 92 irrecevable en sa demande de remboursement de l’indu portant sur les remboursements effectués entre le 3 juin 2019 et le 5 juillet 2019 ; 

Annule la notification d'indu en date du 6 juillet 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine pour un montant de 14.239.892,13 € ;

Déclare irrecevable la notification de pénalité financière en date du 20 décembre 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine, en ce qu’elle portait notification de pénalité pour le compte des CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de Seine-[Localité 6], des Yvelines, de l’Essonne, du Val-d’Oise et du Val-de-Marne ;

Déclare recevable la notification de pénalité financière en date du 20 décembre 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine, en ce qu’elle portait notification de pénalité pour le compte de la CPAM des Hauts-de-Seine et de la [2] ;

Annule la notification de pénalité financière en date du 20 décembre 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine ;

Condamne la CPAM des Hauts-de-Seine à payer à Monsieur [B] [U] la somme de 5 000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;

Déboute les parties de toutes demandes plus amples ou contraires ;

Ordonne l'exécution provisoire du présent jugement ;

Condamne la CPAM des Hauts-de-Seine aux dépens de l'instance ;

Dit que tout appel de la présente décision doit à peine de forclusion être interjeté dans le mois de la réception de sa notification.

Et le présent jugement est signé par Matthieu DANGLA, Vice-Président et par Sophie LE MORVAN, Greffier, présents lors du prononcé.


LE GREFFIER, LE PRÉSIDENT,

TRIBUNAL JUDICIAIRE
DE [Localité 1]

■

PÔLE SOCIAL

Affaires de sécurité sociale et aide sociale

JUGEMENT RENDU LE 
15 Juillet 2026


N° RG 23/00078 - N° Portalis DB3R-W-B7G-YEHZ

N° Minute : 


AFFAIRE

[B] [U]

C/

CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE DES HAUTS DE SEINE


Copies délivrées le :



DEMANDEUR

Monsieur [B] [U]
[Adresse 1]
[Localité 2]

Représenté par Me Gérard BEMBARON, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : E1136

DEFENDERESSE

CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE MALADIE DES HAUTS DE SEINE
[Adresse 2]
[Localité 3]

Représentée par Me Georges HOLLEAUX, avocat au barreau de PARIS, vestiaire : D0863, substitué par Maître Antonin SILVESTRE




***

L’affaire a été débattue le 26 Mai 2026 en audience publique devant le tribunal composé de :

Matthieu DANGLA, Vice-Président
François GUIDET, Assesseur, représentant les travailleurs salariés
Jean-Michel ROCTON, Assesseur, représentant les travailleurs non-salariés

qui en ont délibéré.

Greffier lors des débats et du prononcé : Sophie LE MORVAN



JUGEMENT



Prononcé en premier ressort, par décision Contradictoire et mise à disposition au greffe du tribunal conformément à l’avis donné à l’issue des débats.



















ExposÉ du litige

Monsieur [B] [U] était titulaire jusqu’au mois de juillet 2022 d’une officine de pharmacie dénommée « pharmacie [U] » située [Adresse 3] à [Localité 4] (92).

Il a fait l'objet d'un contrôle de son activité professionnelle par les services de la caisse primaire d'assurance-maladie des Hauts-de-Seine (ci-après : la CPAM), portant sur la période comprise entre les mois de juillet 2017 et juillet 2022.

Par courrier du 6 juillet 2022, la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant en son nom personnel et en celui des CPAM du Val-de-Marne, de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-[Localité 6] et du Val-d’Oise, et de la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG), a notifié à Monsieur [U] un indu d'un montant de 14.239.892,13 € fondé sur l’absence de résidence de Monsieur [U] en France depuis l’année 2017 et sur l’absence de désignation d’un remplaçant, sauf à quelques très rares exceptions couvrant notamment la période d’interdiction d’exercice prononcée à son encontre.

Monsieur [U] a contesté l'indu devant la commission de recours amiable de chacune des caisses concernées, par courriers du 30 août 2022.

Par décision du 5 décembre 2022, la commission de recours amiable de la CPAM du Val-de-Marne a confirmé l’indu qui la concerne, d’un montant de 983.426,36 €.

Par décision du 29 décembre 2022, la commission de recours amiable de la CPAM de l’Essonne a confirmé son indu, à hauteur de 850.200,26 €.

Par décision du 4 janvier 2023, la commission de recours amiable de la CPAM des Hauts-de-Seine a confirmé son indu, à hauteur de 4.575.494,75 €.

Les autres commissions de recours amiables n’ont pas notifié de décision.

Monsieur [U] a porté son recours devant le tribunal judiciaire de Nanterre, spécialement désigné en application de l’article L211-16 du code de l’organisation judiciaire, par requête du 27 décembre 2022 (procédure enregistrée sous le numéro RG 23/00078).

Une procédure de pénalité financière a par ailleurs été mise en œuvre par l’envoi d’un courrier du 29 septembre 2022 lui notifiant les faits dans le cadre de la procédure issue de l’article L114-17-1 du code de la sécurité sociale et lui signalant que la pénalité pouvait atteindre 50 % du montant des prestations remboursées, soit 7.119.946,06 €.

Le conseil de Monsieur [U] a sollicité par courrier du 10 octobre 2022 adressé au directeur de la CPAM des Hauts-de-Seine l’abandon des pénalités et il a été reçu dans les locaux de la CPAM des Hauts-de-Seine, à sa demande, le 14 novembre 2022.

Par courrier du 20 décembre 2022 et après avis favorable de la commission des pénalités, la CPAM des Hauts-de-Seine a notifié une pénalité d’un montant de 7.119.946,06 €.

Monsieur [U] a saisi une seconde fois le tribunal judiciaire de Nanterre pour contester cette décision (procédure enregistrée sous le numéro RG 23/00316).

La CPAM des Hauts-de-Seine a pour sa part saisi la même juridiction d’une action en paiement ayant le même objet (procédure enregistrée sous le numéro RG 23/01540).

Ces trois procédures ont fait l’objet d’une jonction prononcée par ordonnance du 15 décembre 2025.

Une procédure de saisie-conservatoire a par ailleurs été mise en œuvre par la CPAM des Hauts-de-Seine entre les mains de la SELAS [1], acquéreur de l’officine de Monsieur [U], pour un montant de 21.353,838 € mais cette procédure a finalement donné lieu à la mainlevée de la saisie-conservatoire, à la suite de la mise en œuvre d’une procédure de liquidation judiciaire à l’égard de la SELAS [1].

L’affaire a été appelée à l'audience du 26 mai 2026 à laquelle les parties, assistées ou représentées, ont comparu et ont été entendues en leurs observations.

Aux termes de ses conclusions récapitulatives soutenues oralement, Monsieur [B] [U], représenté par son conseil, demande au tribunal de :
concernant la notification d’indu,
- juger, en application de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale que la CPAM 92 n’était pas compétente pour notifier à Monsieur [U] un indu pour le compte d’autres CPAM ;
- en conséquence, prononcer la nullité de la notification d’indu délivrée le 6 juillet 2022 par la CPAM à Monsieur [U] ;
- et subsidiairement déclarer cette notification irrégulière et sans effet pour les sommes excédant l’indu revendiqué par la CPAM 92 ;
- déclarer en application de l’article L133-1 du code de la sécurité sociale la CPAM 92 irrecevable à notifier un indu pour la période précédant le 6 juillet 2019 ; 
- juger que le contrôle réalisé par un agent enquêteur désigné par la CPAM ne pouvait concerner que les sommes prises en charge par la CPAM 92 ;
- constater qu’il n’est pas allégué par la CPAM 92 que les médicaments remboursés n’auraient pas été délivrés, ou, qu’ayant été délivrés, ils l’auraient été sur la base d’ordonnances non-conformes aux dispositions législatives ou réglementaires ou qu’ils ne figuraient pas sur la liste de ceux pris en charge par l’assurance-maladie ;
- juger que la CPAM, qui conteste « l’exercice personnel » de Monsieur [U], ne peut invoquer les dispositions de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale ;
- annuler en conséquence la notification d’indu délivrée le 6 juillet 2022 par la CPAM 92 à Monsieur [U] ;
concernant la notification d’une pénalité financière,
- juger qu’en l’absence d’indu, il ne peut être prononcé une pénalité financière ;
- juger en application des articles L114-17-1 et R147-1 du code de la sécurité sociale que la CPAM des Hauts-de-Seine n’était pas compétente pour notifier à Monsieur [U] une pénalité financière pour le compte d’autres CPAM ;
- juger que le manquement allégué à l’encontre de Monsieur [U] n’entre dans aucun des cas prévus à l’article R147-8 du code de la sécurité sociale, pouvant donner lieu à une pénalité financière à l’encontre d’un professionnel de santé ;
- en conséquence, procéder à l’annulation de la pénalité financière notifiée à Monsieur [U] par un courrier du 20 décembre 2022 ;
subsidiairement,
- fixer la pénalité financière à un montant « symbolique », la CPAM 92 ne pouvant justifier avoir subi le moindre préjudice ;
- condamner la CPAM des Hauts-de-Seine à lui payer la somme de 10.000 € en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;
- condamner chacune des autres CPAM à lui payer la somme de 2.000 € en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;
- condamner les défendeurs aux dépens.

La caisse primaire d'assurance-maladie des Hauts-de-Seine demande pour sa part au tribunal, au visa des articles L133-4, L114-17-1 et suivants, R147-8-1 du code de sécurité sociale, L5125-15 et suivants du code de la santé publique, de :
- dire la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant tant pour elle-même que mandatée par d’autres caisses, recevable et fondée en ses écritures, 
y faire droit ; 
- déclarer Monsieur [U] irrecevable et mal fondé en ses demandes ; 
- les rejeter ; 
- constater que Monsieur [U] est absent de sa pharmacie depuis 2017 ;
- confirmer les décisions de rejet des Commissions de recours amiable des caisses du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine ainsi que les décisions implicites de rejets des caisses de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne, de Seine-[Localité 6], de Val-d’Oise ainsi que de la [2] ; 
en conséquence, 
- dire que la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant tant pour elle-même que mandatée par les autres Caisses, est bien fondée en sa demande d’indu à hauteur de la somme totale de 14.239.892,13 € ;
- condamner en conséquence Monsieur [U] à payer à la CPAM des Hauts-de-Seine, venant tant pour elle-même que mandatée par d’autres caisses, la somme totale de 14.239.892,13€ ; 

- dire que la CPAM des Hauts-de-Seine, agissant tant pour elle-même que mandatée par les autres caisses, est bien fondée en sa demande de pénalité financière à hauteur de la somme de 7.119.946,06 € ;
- condamner en conséquence Monsieur [U] à payer à la CPAM des Hauts-de-Seine, venant tant pour elle-même que mandatée par d’autres caisses, la somme totale de 7.119.946,06€; 

- condamner Monsieur [U] à payer à la CPAM des Hauts-de-Seine la somme de 5.000€ au titre de l’article 700 du code de procédure civile ; 

Pour un plus ample exposé des moyens et prétentions des parties, le tribunal, conformément à l'article 455 du code de procédure civile, renvoie aux conclusions et aux pièces déposées à l'audience.

A l'issue des débats, l'affaire a été mise en délibéré au 15 juillet 2026 par mise à disposition au greffe. 
MOTIFS de la dÉCision

Sur la recevabilité de la notification d’indu effectuée par la CPAM des Hauts-de-Seine pour le compte des CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de Seine-[Localité 6], des Yvelines, de l’Essonne, du Val-d’Oise et du Val-de-Marne, et de la [2]

Aux termes de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige, « I.-A.-En cas d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation :
1° Des actes, prestations et produits figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17, L. 165-1, L. 162-22-7, L. 162-22-7-3 et L. 162-23-6 ou relevant des dispositions des articles L. 162-16-5-1, L. 162-16-5-2, L. 162-17-2-1, L. 162-18-1, L. 162-22-3, L. 162-23-1, L. 162-62 et L. 165-1-5 ou des activités de télésurveillance médicale figurant sur la liste mentionnée à l'article L. 162-52 ;
2° Des frais de transports mentionnés aux articles L. 160-8 et L. 160-9-1,
l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l'établissement à l'origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement ».

Selon l’article L122-1 alinéa 4 du même code, « le directeur général ou le directeur [d’un organisme de sécurité sociale] représente l'organisme en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il peut donner mandat à cet effet à certains agents de son organisme ou à un agent d'un autre organisme de sécurité sociale ».

L’article L114-17-1 du code de la sécurité sociale prévoit pour sa part, s’agissant de la procédure de pénalité, que « V.-Lorsque plusieurs organismes locaux d'assurance maladie, plusieurs caisses mentionnées aux articles L. 215-1 ou L. 215-3 ou l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles sont concernés par les mêmes faits mettant en cause une des personnes mentionnées au 3° ou au 4° du I, ils peuvent mandater le directeur de l'un d'entre eux pour instruire la procédure ainsi que pour prononcer et recouvrer la pénalité en leur nom ».

En l’espèce, la notification d’indu du 6 juillet 2022 fait état d’un indu total de 14.239.892,13 € ventilé entre les CPAM des Hauts-de-Seine, de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, du Val-d’Oise, de Seine-[Localité 6], du Val-de-Marne, de l’Essonne et de la [2].

Monsieur [U] soutient que, l’article L133-4 mentionnant que c’est à « l’organisme de prise en charge » de notifier l’indu, il appartenait à chacune des concernées de notifier l’indu, ajoutant que la possibilité d’un mandat n’a été expressément prévu que pour les pénalités régies par l’article L144-17-1 du code de la sécurité sociale.

Toutefois, ainsi que le relève la CPAM des Hauts-de-Seine, l’article L133-4 du code de la sécurité sociale, s’il ne prévoit pas expressément la possibilité d’un mandat de notification, ne l’exclut pas non plus et ce mandat a en tout état de cause pu être valablement consenti par les caisses extérieures à celle des Hauts-de-Seine sur le fondement de l’article L122-1 du code de la sécurité.

Par suite, les différents mandats qu’elle produit, établis par les CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de [Localité 7], de l’Essonne, de Seine-[Localité 6], du Val-de-Marne, du val-d’Oise et et de la [2] sont parfaitement réguliers et ce premier moyen soulevé par Monsieur [U] sera rejeté, tant en ce qui concerne la demande principale tendant au prononcé de la nullité de l’indu que la demande subsidiaire tendant à voir déclarer cette notification irrégulière et sans effet pour les sommes excédant l’indu revendiqué par la CPAM des Hauts-de-Seine.

Sur le moyen tiré de la prescription de certains indus

L'article L133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige dispose : « l'action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s'ouvre par l'envoi au professionnel ou à l'établissement d'une notification de payer le montant réclamé ou de produire, le cas échéant, leurs observations ». 

En l'espèce, la notification porte que l’indu concerne les remboursements des actes et prestations réalisés entre le 26 juillet 2017 et le 2 juillet 2022, puis remboursés entre le 3 juin 2019 et le 6 juillet 2022.

Monsieur [U] soutient sur ce point à bon droit, au regard des dispositions de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale, que la demande n’est recevable que pour les paiements intervenus du 6 juillet 2019 au 6 juillet 2022, étant observé que la CPAM des Hauts-de-Seine ne soulève sur ce point aucune contestation.

Il y aura donc lieu d’accueillir cette fin de non recevoir et de déclarer la demande de reconnaissance d’indu formée à l’encontre [U] irrecevable en ce qui concerne les remboursements effectués avant le 6 juillet 2019.

Sur le bien-fondé de l'indu

Monsieur [U], dans un premier temps, conteste le manquement qui lui est reproché, tenant à l’insuffisance d’exercice professionnel de sa profession, en faisant valoir que, si son épouse a pris la décision de s’installer en Israël à la suite des attentats survenus à [Localité 5] en 2015, il a lui-même poursuivi son activité professionnelle et maintenu sa résidence en [Etablissement 1] jusqu’à la cession de son officine de pharmacie, le 7 juillet 2022, relevant notamment qu’il n’a jamais déclaré une résidence en [Etablissement 2], à la différence de son épouse et de ses enfants. Il reconnaît simplement avoir partagé son temps entre la France, où il disposait d’un domicile situé [Adresse 1] à [Localité 4], et Israël, où résidait sa famille. Il précise que l’essentiel de l’activité de l’officine était réalisé hors des comptoirs de l’officine et ne nécessitait pas la présence permanente dans les locaux du titulaire de l’officine, celle-ci disposant en particulier de pharmaciens-adjoints en nombre conforme à son chiffre d’affaires. Il estime par ailleurs que, à supposer que ce manquement soit établi, il ne peut entraîner la reconnaissance d’un indu au regard des dispositions des articles L133-4 et L162-1-7 du code de la sécurité sociale.

La CPAM des Hauts-de-Seine fait pour sa part grief à Monsieur [U] de ne pas avoir exercé personnellement son activité professionnelle, en raison de ses très longues périodes d’absence de sa pharmacie, sans déclaration de remplaçant, et considère que ce manquement constitue un manquement aux règles de tarification, de distribution et de facturation, tel que prévu par l’article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Sur ce,

Aux termes de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige, issue de l’ordonnance n°2021-1554 du 1er décembre 2021 :

« En cas d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation :
1° Des actes, prestations et produits figurant sur les listes mentionnées aux articles L162-1-7, L162-17, L165-1, L162-22-7, L162-22-7-3 et L162-23-6 ou relevant des dispositions des articles L162-16-5-1-1, L162-16-5-2, L162-17-2-1, L162-22-6, L162-23-1 et L161-5-1 ;
(...)
l'organisme de prise en charge recouvre l'indu correspondant auprès du professionnel, du distributeur ou de l'établissement à l'origine du non-respect de ces règles et ce, que le paiement ait été effectué à l'assuré, à un autre professionnel de santé, à un distributeur ou à un établissement.
Il en est de même en cas de facturation en vue du remboursement, par les organismes d'assurance maladie, d'un acte non effectué ou de prestations et produits non délivrés ou lorsque ces actes sont effectués ou ces prestations et produits délivrés alors que le professionnel fait l'objet d'une interdiction d'exercer son activité libérale dans les conditions prévues au III de l'article L641-9 du code de commerce. »

Selon l’article 5125-15 du code de la santé publique, « le pharmacien titulaire d'une officine doit exercer personnellement sa profession.
La mise en œuvre des dispositions prévues à l'article L5125-7-1 ne fait pas obstacle à l'exercice personnel du titulaire.
En toutes circonstances, les médicaments doivent être préparés par un pharmacien, ou sous la surveillance directe d'un pharmacien ».

L’article 5125-16 du même code ajoute : « une officine ne peut rester ouverte en l'absence de son titulaire que si celui-ci s'est fait régulièrement remplacer. L'annexe mentionnée à l'article L. 5125-7-1 ne peut rester ouverte au public en l'absence de pharmacien.
La durée légale d'un remplacement ne peut, en aucun cas, dépasser un an. Toutefois, dans le cas de service national ou de rappel sous les drapeaux, ce délai est prolongé jusqu'à la cessation de cet empêchement.
Par dérogation au deuxième alinéa, ce délai d'un an peut être renouvelé une fois par décision du directeur général de l'agence régionale de santé lorsque l'absence du pharmacien titulaire se justifie par son état de santé ».

Aux termes de l’enquête administrative menée par la CPAM des Hauts-de-Seine, ayant donné lieu à l’établissement d’un rapport d’enquête du 8 août 2022, il apparaît que :
- Monsieur [U] et son épouse ont vendu leur résidence principale sise [Adresse 4] à [Localité 4], avec leur mobilier, le 3 juillet 2017 ;
- le jour de la signature de l’acte de vente, Monsieur [U] et son épouse étaient absents et avaient donné une procuration datée du 22 juin 2017 établie à [Localité 8] (Israël) ;
- le déclarations de revenus des années 2019, 2020 et 2021 ont été effectuées auprès des services de la direction générales des services fiscaux des non-résidents en France ;
- l’adresse déclarée auprès de cette direction à compter du 1er janvier 2019 se trouvait à [Localité 8] (Israël) ;
- des agents de l’agence régionale de santé se sont déplacés dans les locaux de la pharmacie en 2018 et en 2021, et ont constaté l’absence de Monsieur [U] ; de plus, l’un des pharmaciens-adjoints a indiqué ne jamais avoir vu Monsieur [U] et ne pas avoir été recruté par lui.

Si le demandeur conteste ces éléments, il ne produit que des justificatifs de quelques billets d’avion, qui ne peuvent nullement permettre d’établir sa présence régulière en France, ni a fortiori dans son officine de pharmacie. De même, il invoque disposer d’une résidence située [Adresse 1] à [Localité 4], mais ne fournit aucun justificatif afférent à ce logement.

Ainsi le manquement de Monsieur [U] à son obligation d’exercice personnel de sa profession, telle que résultant des articles L5125-15 et suivants du code de la sécurité sociale, est ainsi caractérisé nonobstant les contestations soulevées de ce chef par le demandeur.

Reste toutefois à déterminer si ce manquement est de nature à caractériser un indu au sens de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Ce texte définit limitativement les possibilités de retenir un indu comme résultant :
- d'inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation d’actes, prestations et produits de santé, ou de frais de transport ;
- de facturation en vue du remboursement, par les organismes d'assurance maladie, d'un acte non effectué ou de prestations et produits non délivrés ;
- de la réalisation d’actes ou de la délivrance de prestations et produits alors que le professionnel fait l'objet d'une interdiction d'exercer son activité libérale.

La CPAM des Hauts-de-Seine soutient que la prise en charge de tout acte ou toute prestation réalisé par un pharmacien est subordonnée au respect par ce dernier des règles présidant à ce type d’exercice pour les professionnels de santé et que, Monsieur [U] n’ayant pas respecté les règles régissant les conditions d’exercice de la profession de médecin, a manqué aux règles de tarification, de distribution ou de facturation, ouvrant la voie à une action en répétition de l’indu.
Toutefois, le manquement commis par Monsieur [U] est relatif aux conditions médicales d’exécution des actes litigieux et il ne peut être considéré que ce manquement est constitutif d’une inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation des produits de santé, au sens de l’article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Il s’ensuit que l'irrégularité invoquée par la CPAM des Hauts-de-Seine n'entre dans le champ d'aucun des cas permettant la reconnaissance d'un indu au sens de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale.

Par conséquent, le tribunal retiendra que l'indu invoqué par la CPAM des Hauts-de-Seine n'est pas justifié au regard des prescriptions de l'article L133-4 du code de la sécurité sociale et il conviendra en conséquence d'annuler la notification d'indu du 6 juillet 2022, comme sollicité par le demandeur.

Sur la recevabilité de la notification de la pénalité financière effectuée par la CPAM des Hauts-de-Seine pour le compte des CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de Seine-[Localité 6], des Yvelines, de l’Essonne, du Val-d’Oise et du Val-de-Marne, et de la CAMIEG

Monsieur [U] invoque une incompétence de la CPAM des Hauts-de-Seine pour notifier les pénalités pour le compte des caisses extérieures, exposant que les mandats consentis par ces caisses portent exclusivement sur la procédure de notification d’indu, et non sur celle de pénalité financière. Il ajoute que la défenderesse ne justifie pas d’une délégation de constitution et de gestion de la commission de pénalité financière conforme aux dispositions légales.

La CPAM des Hauts-de-Seine s’estime pour sa part recevable à notifier les pénalités pour le compte des caisses extérieures en se prévalant des mandats qui lui ont été consentis.

Sur ce,

L'article L114-17-1 du Code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige dispose : 

« VI.-Lorsque plusieurs organismes locaux d'assurance maladie, plusieurs caisses mentionnées aux articles L215-1 ou L215-3 ou l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles sont concernés par les mêmes faits mettant en cause une des personnes mentionnées au 3° ou au 4° du I, ils peuvent mandater le directeur de l'un d'entre eux pour instruire la procédure ainsi que pour prononcer et recouvrer la pénalité en leur nom.
La constitution et la gestion de la commission mentionnée au V peuvent être déléguées à un autre organisme local d'assurance maladie, une autre caisse mentionnée aux articles L215-1 ou L215-3 ou à l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles par une convention qui doit être approuvée par les conseils d'administration des organismes concernés ».

Il ressort de ce texte une autorisation expresse pour une caisse de donner mandat à une autre caisse afin d’instruire la procédure et de prononcer et recouvrer la pénalité en son nom.

L’examen des différents mandats consentis par les CPAM extérieures à la CPAM des Hauts-de-Seine (pièce n°20 de la CPAM) fait néanmoins ressortir que ces mandats portaient exclusivement sur les missions suivantes :
- « notifier et récupérer les sommes indûment prises en charge au titre de l’article L133-4 du CSS ;
- engager les suites contentieuses à mettre en œuvre à l’encontre du professionnel de santé visé ci-dessous ».

En l’absence de référence expresse à une procédure de notification de pénalité, ces mandats étaient limités au seul recouvrement d’indu, le cas échéant dans le cadre de procédures devant les juridictions judiciaires compétentes et ne peuvent donc valoir mandat aux fins de notification d’une pénalité financière, puis d’engagement d’une procédure de recouvrement de cette dernière.
Ces notifications d’indus seront par conséquent déclarées irrecevables.

En revanche, la CPAM des Hauts-de-Seine verse aux débats une convention de partenariat conclue avec la [2] en date du 16 juin 2009, stipulant dans son annexe I la « constitution de dossiers de recours contre tiers, contentieux contre les professionnels de santé ou contentieux des prestations qui seront traités par les services compétents de la CPAM des Hauts-de-Seine ». Cette dernière a donc pu valablement notifier la pénalité pour le compte de la [2], puis poursuivre la procédure de recouvrement de cette pénalité, sur le fondement de cette clause.

Sur le bien-fondé de la pénalité financière

Monsieur [U] soutient à cet égard que les conditions d’application d’une pénalité financière ne sont pas réunies au regard des dispositions des articles L114-17-1, R147-8 et L162-1-7 du code de la sécurité sociale, et sollicite subsidiairement la réduction de cette pénalité à un montant symbolique, au regard du caractère inédit de la demande formée par la CPAM des Hauts-de-Seine et de l’absence de préjudice subi par cette dernière.

La CPAM des Hauts-de-Seine invoque sur ce point la particulière gravité des faits reprochés à Monsieur [U].

Sur ce,

Selon l'article L114-17-1 du Code de la sécurité sociale dans sa version en vigueur à la date du litige, « I.-Peuvent faire l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme local d'assurance maladie, de la caisse mentionnée à l'article L215-1 ou L215-3 ou de l'organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles :
(…)
3° Les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1° ;
(…)
II.-La pénalité mentionnée au I est due pour :
1° Toute inobservation des règles du présent code, du code de la santé publique, du code rural et de la pêche maritime ou du code de l'action sociale et des familles ayant abouti à une demande, une prise en charge ou un versement indu d'une prestation en nature ou en espèces par l'organisme local d'assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ;
1° bis L'inobservation des règles mentionnées au 1° du présent II lorsque celle-ci a pour effet de faire obstacle aux contrôles ou à la bonne gestion de l'organisme ;
(…)
III.-Le montant de la pénalité mentionnée au I est fixé en fonction de la gravité des faits reprochés, soit proportionnellement aux sommes concernées dans la limite de 70 % de celles-ci, soit, à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables, réserve faite de l'application de l'article L. 162-1-14-2, forfaitairement dans la limite de quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Il est tenu compte des prestations servies au titre de la protection complémentaire en matière de santé et de l'aide médicale de l'Etat pour la fixation de la pénalité (…) ».

Selon l'article R147-8 du code de la sécurité sociale, « peuvent faire l'objet d'une pénalité les professionnels de santé libéraux, fournisseurs et prestataires de services, laboratoires de biologie médicale et praticiens statutaires à temps plein des établissements publics de santé dans le cadre de leur activité libérale :
(…)
2° N'ayant pas respecté les conditions de prise en charge des actes produits ou prestations soumis au remboursement dans les cas suivants :
a) Non-respect des conditions de prise en charge ou prescription prévues lors de l'inscription au remboursement par l'assurance maladie des actes, produits ou prestations mentionnés aux articles L162-1-7, L162-17 et L165-1, ou des conditions prévues à l'article L322-5, y compris les règles prises pour l'application du deuxième alinéa de l'article L315-2, ou encore les non-respects des conditions de prescriptions spécifiques prévues aux articles L4141-2, L4154-4, L4321-1, L4211-1 et L4362-10 du code de la santé publique (...) ».

L’article L162-1-7 du code de la sécurité sociale prévoit pour sa part : « I.-La prise en charge ou le remboursement par l'assurance maladie de tout acte ou prestation réalisé par un professionnel de santé, dans le cadre d'un exercice libéral ou d'un exercice salarié auprès d'un autre professionnel de santé libéral, ou en centre de santé, en maison de santé, en maison de naissance ou dans un établissement ou un service médico-social, ainsi que, à compter du 1er janvier 2005, d'un exercice salarié dans un établissement de santé, à l'exception des prestations mentionnées à l'article L165-1, est subordonné à leur inscription sur une liste établie dans les conditions fixées au présent article (…). Elle peut être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation ».

La CPAM des Hauts-de-Seine, pour soutenir sa demande, ne se fonde sur aucun des cas d’engagement visés aux articles L114-17-1 ou R147-8 du code de la sécurité sociale.

Il sera observé à cet égard que l’article L114-17-1 du code de la sécurité sociale vise spécifiquement les violations du code de la santé publique comme permettant la mise en œuvre d’une procédure d’indu, mais à la condition que cette inobservation ait abouti « à une demande, une prise en charge ou un versement indu d'une prestation en nature ou en espèces par l'organisme local d'assurance maladie, sauf en cas de bonne foi de la personne concernée ». Or dans le cas présent, le tribunal a ci-dessus exclu tout indu à la charge de Monsieur [U], la notification d’indu ayant été annulée. Cette disposition ne peut donc fonder l’application d’une pénalité à l’égard de ce dernier.

La notification de pénalité du 20 décembre 2022 visait pour sa part explicitement les dispositions de l’article L162-1-7 du code de la sécurité sociale, en soutenant que, selon cette disposition, la prise en charge ou le remboursement de tout acte ou prestation par l’assurance-maladie est subordonné à l’inscription sur une liste d’une part, et peut être subordonnée à des condition particulières de prescription, d’utilisation ou de réalisation de l’acte ou de la prestation.

A cet égard, Monsieur [U] soutient, sans être contredit par la défenderesse, que cette disposition a été mal interprétée par la caisse et que la mention selon laquelle « elle peut être subordonnée au respect d'indications thérapeutiques ou diagnostiques, à l'état du patient ainsi qu'à des conditions particulières de prescription, d'utilisation ou de réalisation de l'acte ou de la prestation » est relative à l’inscription sur la liste et que l’article L162-1-7 du code de la sécurité sociale ne conditionnerait pas le remboursement des prestations à l’inscription sur une liste et aux conditions de réalisation de la prestation.

Force est de constater que la CPAM n’argumente nullement sa demande de validation de la pénalité financière au regard des textes en cause et il ne peut donc être admis, au regard de ces derniers, que le manquement commis par Monsieur [U] et tenant à l’insuffisance de son exercice personnel de sa profession, rentrerait dans le champ d’application des articles relatifs à la pénalité financière.
La notification de pénalité financière du 22 décembre 2022 est donc viciée en son principe et sera par conséquent annulée.

Sur les demandes accessoires

La CPAM des Hauts-de-Seine, qui succombe à l'instance, sera condamnée aux dépens de l'instance ainsi qu'au paiement de la somme de 5.000 € à titre d'indemnité sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile.

L'exécution provisoire du présent jugement, nécessaire et compatible avec la nature de l'affaire, sera ordonnée.

PAR CES MOTIFS,

Le tribunal, après en avoir délibéré, statuant publiquement et par jugement contradictoire, en premier ressort ;

Déboute Monsieur [B] [U] de sa demande tendant à voir prononcer la nullité de la notification d’indu délivrée à son encontre le 6 juillet 2022 par la CPAM des Hauts-Seine, fondée sur l’irrégularité des mandats accordés à la CPAM des Hauts-de-Seine par les CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, des Yvelines, du Val-d’Oise, de Seine-[Localité 6], du Val-de-Marne, de l’Essonne, et par la [2] ;

Déboute Monsieur [B] [U] de sa demande subsidiaire tendant à voir déclarer la notification du 6 juillet 2022 irrégulière et sans effet pour les sommes excédant l’indu revendiqué par la CPAM des Hauts-de-Seine ;

Déclare la CPAM 92 irrecevable en sa demande de remboursement de l’indu portant sur les remboursements effectués entre le 3 juin 2019 et le 5 juillet 2019 ; 

Annule la notification d'indu en date du 6 juillet 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine pour un montant de 14.239.892,13 € ;

Déclare irrecevable la notification de pénalité financière en date du 20 décembre 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine, en ce qu’elle portait notification de pénalité pour le compte des CPAM de [Localité 5], de Seine-et-Marne, de Seine-[Localité 6], des Yvelines, de l’Essonne, du Val-d’Oise et du Val-de-Marne ;

Déclare recevable la notification de pénalité financière en date du 20 décembre 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine, en ce qu’elle portait notification de pénalité pour le compte de la CPAM des Hauts-de-Seine et de la [2] ;

Annule la notification de pénalité financière en date du 20 décembre 2022 adressée à Monsieur [B] [U] par la CPAM des Hauts-de-Seine ;

Condamne la CPAM des Hauts-de-Seine à payer à Monsieur [B] [U] la somme de 5 000 € au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;

Déboute les parties de toutes demandes plus amples ou contraires ;

Ordonne l'exécution provisoire du présent jugement ;

Condamne la CPAM des Hauts-de-Seine aux dépens de l'instance ;

Dit que tout appel de la présente décision doit à peine de forclusion être interjeté dans le mois de la réception de sa notification.

Et le présent jugement est signé par Matthieu DANGLA, Vice-Président et par Sophie LE MORVAN, Greffier, présents lors du prononcé.


LE GREFFIER, LE PRÉSIDENT,

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