Tribunal judiciaire de Dijon, CTX PROTECTION SOCIALE, 28 avril 2026, n° 22/00170

Exposé du litige

PROCÉDURE :

Date de saisine : 13 Juin 2022
Audience publique du 24 Février 2026
Qualification : premier ressort
Notification du jugement : 







EXPOSE DU LITIGE :

Dans le courant de l’année 2021, la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM) de Côte-d’Or a procédé au contrôle de la facturation de Mme [K] [Y], exerçant la profession d’orthophoniste, sur la période du 1er juillet 2017 au 31 janvier 2021.

Par courrier recommandé du 15 décembre 2021, l’organisme social a notifié à la professionnelle de santé un indu d’un montant global de 98 205,50 euros, correspondant aux anomalies de facturation constatées sur la période susvisée. 

Aux termes d’un courrier recommandé du 13 avril 2022, la directrice adjointe de la CPAM de Côte-d’Or a prononcé à l’encontre de la praticienne une pénalité financière d’un montant de 1 500 euros.

Par courrier recommandé réceptionné le 14 juin 2022, Mme [K] [Y] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Dijon d’un recours aux fins d’annulation de la pénalité financière.

Parallèlement, l’orthophoniste a contesté la notification d’indu du 15 décembre 2021 devant la commission de recours amiable, laquelle a rejeté le recours lors de sa séance du 30 août 2023.

Par courrier recommandé du 14 novembre 2023, Mme [K] [Y] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Dijon d’un recours aux fins de contestation de l’indu. 

Par courrier non daté, la CPAM de Côte-d’Or a émis une mise en demeure portant sur le recouvrement de la somme de 97 905,35 euros.

Saisie de la contestation de la mise en demeure, la commission de recours amiable a rejeté le recours lors de sa séance du 27 août 2025. 

Par courrier recommandé du 5 septembre 2025, Mme [K] [Y] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Dijon d’un nouveau recours aux fins d’annulation de la mise en demeure. 

Les affaires ont été retenues à l’audience du 24 février 2026, suite à de multiples renvois. 

A cette date, Mme [K] [Y], représentée par son conseil, a demandé au tribunal de :

ordonner la jonction des procédures inscrites sous les numéros 22/00170, 23/00501 et 25/00489 du répertoire général ; annuler la procédure de contrôle d’activité et la procédure de recouvrement de l’indu ; annuler la notification d’indu du 15 décembre 2021, portant sur la répétition de la somme de 98 205,50 euros ; annuler la décision de la commission de recours amiable du 11 septembre 2023 ; annuler la mise en demeure non datée portant sur le recouvrement de la somme de 97 905,35 euros, et l’avis rendu subséquemment par la commission de recours amiable ;annuler la procédure de pénalité financière ;annuler la notification de pénalité financière du 13 avril 2022 ; déclarer irrecevables les demandes reconventionnelles en paiement de l’indu et de la pénalité financière formées par la CPAM de Côte-d’Or, comme prescrites ; condamner la CPAM de Côte-d’Or à lui verser la somme de 300,15 euros, irrégulièrement retenue sur le flux tiers payant aux fins de recouvrement de l’indu ; condamner la CPAM de Côte-d’Or au remboursement de la somme de 1 500 euros, objet de retenues irrégulières aux fins de recouvrement de la pénalité financière ; condamner la CPAM de Côte-d’Or à lui régler la somme de 180,02 euros correspondant à 10 % des sommes irrégulièrement retenues sur une durée de plus de 10 jours ouvrés suivant la transmission des factures ; condamner la CPAM de Côte-d’Or au paiement de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts ; débouter la CPAM de Côte-d’Or de l’ensemble de ses demandes ; condamner la CPAM de Côte-d’Or aux dépens et au paiement de la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.
La CPAM de Côte-d’Or, représentée, a sollicité du tribunal qu’il : 

prenne acte qu’elle ne s’oppose pas à la jonction des procédures enregistrées sous les numéros 22/00170 et 23/00501 du répertoire général; confirme la régularité de la procédure de contrôle d’activité et de la procédure de pénalité financière ; confirme la régularité de la notification d’indu du 15 décembre 2021 ; confirme la régularité de la notification de pénalité financière ; confirme le bien-fondé du recouvrement de l’indu notifié le 15 décembre 2021 à l’encontre de Mme [K] [Y] pour un montant de 98 205,50 euros, ramené à 97 905,35 euros ; condamne Mme [K] [Y] au paiement de la somme de 97 905,35 euros ; déboute Mme [K] [Y] de l’ensemble de ses demandes, en ce compris les demandes de condamnation au paiement de dommages et intérêts et de frais irrépétibles ;condamne Mme [K] [Y] aux dépens ainsi qu’au paiement de la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile. 
Conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile, il est expressément renvoyé aux écritures des parties pour un plus ample exposé de leurs moyens et prétentions.

Motifs

MOTIFS DE LA DECISION :

Sur la demande de jonction

Selon l’article 367 alinéa 1 du code de procédure civile, le juge peut, à la demande des parties ou d’office, ordonner la jonction de plusieurs instances pendantes devant lui s’il existe entre les litiges un lien tel qu’il soit de l’intérêt d’une bonne justice de les faire instruire ou juger ensemble. 

En l’espèce, Mme [K] [Y] sollicite la jonction des procédures enregistrées sous les numéros 22/00170, 23/00501 et 25/00489 du répertoire général.

La CPAM de Côte-d’Or s’associe à cette demande concernant les dossiers enregistrés sous les numéros 22/00170 et 23/00501 du répertoire général, portant respectivement sur la contestation de l’indu notifié à la requérante ensuite du contrôle de sa facturation et à la pénalité financière prononcée par sa directrice adjointe au titre des anomalies relevées lors de ce contrôle.

Il convient de préciser que ces deux affaires sont intrinsèquement liées dès lors que la caractérisation ou non d’une fraude, justifiant le prononcé de la pénalité financière, a une incidence directe sur le délai de prescription applicable à l’action en répétition de l’indu.

De la même manière, il est justifié d’un lien avec le dossier enregistré sous le numéro 25/00489 du répertoire général, qui porte sur la contestation de la mise en demeure notifiée par la caisse aux fins de recouvrement de l’indu, étant précisé que la régularité de celle-ci est susceptible d’influer sur la prescription de l’action en recouvrement.

Il est donc de l’intérêt d’une bonne justice de les instruire ensemble. 

Il convient en conséquence d’ordonner la jonction des procédures enregistrées sous les numéros 23/00501 et 25/00489 du répertoire général à celle enregistrée sous le numéro 22/00170.


Par ailleurs, la demanderesse soulevant des fins de non recevoir tirées de la prescription de l’action en recouvrement de l’indu et de la prescription de l’action en recouvrement de la pénalité financière, il convient de relever que l’examen de ces prétentions implique de trancher au préalable la régularité de la procédure menée par l’organisme social.

Sur la régularité de la procédure de contrôle et de la notification d’indu

L’article L.133-4, III alinéas 3 à 5 du code de la sécurité sociale dispose que : 

“L’action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s’ouvre par l’envoi au professionnel ou à l’établissement d’une notification de payer le montant réclamé ou de produire, les cas échéant, leurs observations. 

Si le professionnel ou l’établissement n’a ni payé le montant réclamé, ni produit d’observations et sous réserve qu’il n’en conteste pas le caractère indu, l’organisme de prise en charge peut récupérer ce montant par retenue sur les versements de toute nature à venir. 

En cas de rejet total ou partiel des observations de l’intéressé, le directeur de l’organisme d’assurance maladie adresse, par lettre recommandée, une mise en demeure à l’intéressé de payer dans le délai d’un mois. La mise en demeure ne peut concerner que des sommes portées sur la notification.”.

Les dispositions des alinéas 1 et 2, du I de l’article R.133-9-1 du même code précisent que la notification de payer prévue à l’article L.133-4 est envoyée par le directeur de l’organisme d’assurance maladie au professionnel, à l’établissement ou au distributeur par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. 

Cette lettre précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement. Elle mentionne l’existence d’un délai de deux mois à partir de sa réception imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Dans le même délai, l’intéressé peut présenter des observations écrites à l’organisme d’assurance maladie. 

Par ailleurs, l’article 6.1.1. de la Charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé par l’Assurance Maladie, diffusée par la circulaire n°10-2012 du directeur général de la caisse nationale d’assurance maladie du 10 avril 2012, prévoit que : 

“A la suite de la réalisation du contrôle de l’activité d’un professionnel de santé, sauf cas de suspicion de fraude pénalement répréhensible (cf.annexe 1), le directeur de l’organisme ou son représentant partage, avant toute notification d’indus et/ou engagement d’une procédure contentieuse, avec le professionnel de santé les résultats motivés du contrôle de son activité et lui indique qu’il dispose d’un délai d’un mois pour demander à être entendu ou pour présenter des observations écrites. Ce professionnel de santé est également susceptible de consulter son dossier auprès de la caisse et de se faire assister par un membre de la même profession et/ou par un avocat de son choix. 


En cas de sollicitation d’un entretien, ce dernier est réalisé au sein de la caisse et le professionnel de santé peut, dans le strict respect du secret professionnel, se faire assister par un membre de la même profession et/ou par un avocat de son choix. 

Dans les quinze jours suivant la réalisation de l’entretien, son compte-rendu est adressé, au professionnel de santé qui, à sa réception, dispose d’un délai de quinze jours pour le renvoyer signé à la caisse, accompagné d’éventuelles réserves. A défaut, le compte rendu de l’entretien est réputé approuvé. 

Dans les trois mois à compter : 
- de l’expiration du délai de réponse de quinze jours dont dispose le professionnel de santé pour renvoyer le compte-rendu d’entretien signé, 
- ou, en l’absence d’entretien, de l’expiration du délai d’un mois suivant la notification des résultats du contrôle, le directeur ou son représentant adresse au professionnel de santé contrôlé, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, un courrier lui précisant:
▪ la période sur laquelle a porté le contrôle, 
▪ les manquements maintenus à la suite des observations écrites ou orales présentées, 
▪ les suites envisagées au contrôle. 

A défaut, la Caisse est réputée avoir renoncé à poursuivre le professionnel de santé contrôlé. L’obligation d’information du professionnel de santé sur les suites envisagées à un contrôle ne s’applique pas en cas de plainte pénale pour suspicion de fraude.”.

Il résulte en outre de l’article 4.1 de cette charte que les contrôles opérés par les caisses primaires d’assurance maladie doivent satisfaire au principe du contradictoire et au respect des droits de la défense. 

En l’espèce, Mme [K] [Y] soutient que la procédure de contrôle menée par la défenderesse, la procédure de pénalité financière et la notification d’indu sont irrégulières.

Pour ce faire, la requérante invoque en premier lieu l’application des dispositions de la charte du contrôle susvisée et leur valeur normative. Elle affirme en substance que l’organisme social ne l’a pas informée des suites qu’elle entendait donner au dossier dans le délai de trois mois suivant l’écoulement de la phase contradictoire, à savoir, la notification d’un indu et l’engagement d’une procédure de pénalité financière.

La requérante expose en second lieu que la notification d’indu n’est pas suffisamment motivée dans la mesure où elle ne mentionne pas le motif des indus réclamés au regard des règles de tarification, les éléments de faits caractérisant les griefs reprochés ni le détail de l’indu réclamé.

La CPAM de Côte-d’Or réfute quant à elle toute irrégularité. Elle précise d’une part que la charte du contrôle n’a aucune valeur normative et, d’autre part, que les exigences posées par les articles L.133-4 et R.133-9-1 du code de la sécurité sociale ont été satisfaites. 

Il convient tout d’abord de rappeler que la procédure de recouvrement des indus de facturation auprès des professionnels de santé obéit aux seules dispositions des articles L.133-4 et R.133-9-1 du code de la sécurité sociale repris supra, la Charte du contrôle des professionnels de santé issue d’une circulaire interne ne disposant d’aucune valeur normative. Or les dispositions susvisées n’imposent pas à la caisse d’informer le professionnel de santé des suites qu’elle entend donner au contrôle à l’issue de la phase contradictoire. 

Ces textes imposent simplement à la caisse d’adresser à l’intéressé, à l’issue de la phase contradictoire, soit une notification d’indu, soit directement une mise en demeure. 

Il est en l’espèce établi que, par courrier recommandé du 26 mai 2021, la CPAM de Côte-d’Or a adressé à Mme [K] [Y] un “constat d’anomalie”, faisant état de la nature des griefs constatés et l’invitant à produire ses observations et/ou des justificatifs dans le délai d’un mois. 

Ce courrier comportait en annexe un tableau reprenant pour chaque patient, les numéros des lots et factures concernées, le motif de l’indu, la date des soins, la date des paiements indus, la cotation des actes, les montants remboursés et les montants des indus afférents.

A l’issue de la période contradictoire, la caisse a émis une notification d’indu, régulièrement délivrée par courrier recommandé du 15 décembre 2021 avec avis de réception signé et daté du lendemain. 

Aux termes de cette notification, l’organisme social a informé la requérante du maintien de l’intégralité de l’indu, l’informant en outre qu’il se réservait le droit d’engager la procédure de pénalité financière prévue à l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale.

Il convient de préciser que ce courrier portait mention de la période contrôlée, du montant global de l’indu, du délai imparti pour procéder au règlement de cette somme ainsi que des voies et délais de recours, et comportait en annexe le tableau récapitulatif visé supra. 

A cet égard, il doit être précisé que le tableau reprend en en-tête, et pour chaque patient, les motifs des indus réclamés au regard des règles de tarification.

Au regard de l’ensemble de ce qui précède, il est établi que la procédure de contrôle et la notification d’indu sont régulières. 

Sur la régularité de la procédure de pénalité financière et de sa notification

Selon l’article L.114-17-1, I, 3° du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, peuvent faire l’objet d’une pénalité prononcée par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L.215-1 ou L.215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles, les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1°.

L’article R.147-2 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, dispose que :

“I.-Lorsqu'il a connaissance de faits susceptibles de faire l'objet de la pénalité financière mentionnée à l'article L. 114-17-1, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles adresse à la personne physique ou morale en cause la notification prévue à cet article par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Lorsque ces faits ont donné lieu à l'engagement de la procédure mentionnée à l'article L. 315-1, la notification ne peut intervenir qu'à l'issue de cette procédure. Cette notification précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu'elle dispose d'un délai d'un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

Lorsque la procédure de sanction est engagée à l'encontre d'un établissement de santé ou d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie en informe simultanément le directeur général de l'agence régionale de santé.

A l'issue du délai d'un mois à compter de la notification ou après audition de la personne en cause, si celle-ci intervient postérieurement à l'expiration de ce délai, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d'abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe ladite personne dans les meilleurs délais ;

2° Soit, dans un délai de quinze jours, prononcer un avertissement, sauf si les faits relèvent des cas prévus aux 3° et 4° du II de l'article L. 114-17-1. L'avertissement précise les voies et délais de recours. Il en informe simultanément la commission prévue à l'article L. 114-17-1 ;

3° Soit, dans un délai de quinze jours, saisir la commission mentionnée au V de l'article L. 114-17-1 et lui communiquer les griefs et, s'ils existent, les observations écrites de la personne en cause ou le procès-verbal de l'audition. Il en informe simultanément cette personne et lui indique qu'elle aura la possibilité, si elle le souhaite, d'être entendue par la commission.

Les informations communiquées à la commission ne doivent comporter aucune mention nominative ou susceptible de permettre l'identification d'une personne dans des conditions de nature à porter atteinte au secret médical.

II.-Après que le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou son représentant, accompagné le cas échéant par un représentant du service du contrôle médical ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, a présenté ses observations, et après avoir entendu, le cas échéant, la personne en cause, la commission rend un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité ou de chacune des pénalités susceptible d'être appliquée.

La commission doit adresser son avis au directeur de l'organisme local ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi qu'à la personne en cause dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai peut être augmenté d'une durée ne pouvant excéder un mois si la commission estime qu'un complément d'information est nécessaire. Si la commission ne s'est pas prononcée au terme du délai qui lui est imparti, l'avis est réputé rendu.

Lors des auditions mentionnées au présent article, la personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.

III.-A compter de la réception de l'avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d'abandonner la procédure, auquel cas il en informe ladite personne dans les meilleur délais ;

2° Soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas il dispose d'un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie d'une demande d'avis conforme, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, en précisant les éléments prévus dans la notification mentionnée au I et le montant de la pénalité envisagée. A défaut de saisine dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ou son représentant dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception de la demande pour formuler son avis. Il le transmet au directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Si le directeur général ne s'est pas prononcé dans ce délai, son avis est réputé favorable.

Si l'avis du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est défavorable, la procédure est abandonnée. Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles en informe la personne en cause dans les meilleurs délais.

Si l'avis du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est favorable, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles dispose d'un délai de quinze jours pour notifier la pénalité à la personne en cause par une décision motivée et par tout moyen permettant de rapporter la preuve de la date de réception. Il en adresse une copie à la commission à titre d'information. A défaut de notification dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Cette notification de payer précise la cause, la nature, le montant des sommes réclamées au titre de la pénalité ou de chacune des pénalités prononcées et mentionne l'existence d'un délai de deux mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées, ainsi que les voies et les délais de recours. Elle mentionne également, le cas échéant, les modalités de recouvrement de la pénalité par retenues sur les prestations ultérieures à verser à l'intéressé.

A défaut de paiement dans ce délai, la mise en demeure prévue au septième alinéa du IV de l'article L. 114-17-1 est adressée, par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. Elle comporte les précisions relatives aux sommes réclamées mentionnées à l'alinéa précédent, les voies et délais de recours ainsi que l'existence d'un nouveau délai d'un mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées. Elle indique en outre l'existence et le montant de la majoration de 10 % prévue au même septième alinéa, appliquée en l'absence de paiement dans ce délai.

Les dispositions du III et du IV de l'article R. 133-9-1 du présent code et des articles R. 725-8 à R. 725-10 du code rural et de la pêche maritime sont applicables pour le recouvrement des pénalités non acquittées mentionnées à l'article L. 114-17-1.

IV.-Lorsque l'un des courriers mentionnés au premier alinéas du I, et aux troisième et cinquième alinéas du III est présenté par un agent assermenté mentionné à l'article L. 114-10 et refusé par la personne en cause, cet agent assermenté dépose, si cela est possible, le courrier dans la boîte à lettres de la personne et consigne les faits dans un procès-verbal. Le courrier est réputé réceptionné à la date d'établissement du procès-verbal.”.

1. Sur les droits de la défense et le principe du contradictoire

Mme [K] [Y] invoque une nouvelle fois les dispositions de l’article 4.1 de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé pour conclure au non-respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. 

Elle affirme qu’en l’absence de toute information quant au détail de l’indu (actes et paiements litigieux, identité des assurés etc), qui constitue l’assiette de calcul de la pénalité financière, elle n’a pas été en mesure de présenter des observations pour contester la qualification de fraude retenue par la caisse. 

Elle ajoute que la notification du 20 décembre 2023 ne portait pas mention de la possibilité de présenter des observations ou de solliciter un entretien, d’être assistée lors de la procédure ni du montant minimum de la pénalité encourue. 

La CPAM de Côte-d’Or réfute toute irrégularité. Elle souligne en premier lieu que les moyens développés par la requérante doivent nécessairement être rejetés dans la mesure où ses écritures visent des griefs soutenus par un certain M. [T] dans le cadre d’une procédure distincte l’opposant à une autre caisse d’assurance maladie. 

La défenderesse soutient en second lieu que la procédure est parfaitement régulière, et que les courriers successivement notifiés à la professionnelle les 20 décembre 2021, 25 février 2022, 18 mars 2022 et 13 avril 2022, comportaient l’ensemble des mentions prescrites à peine de nullité. 

Il doit liminairement être observé que, comme développé supra, la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé, issue d’une circulaire interne à l’assurance maladie, n’a aucune valeur normative. La procédure de pénalité financière relève donc des seules dispositions prévues aux articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale.

En outre, il ressort des éléments repris ci-dessus que le constat d’anomalie du 26 mai 2021 et la notification d’indu du 15 décembre 2021 renseignaient toutes les informations utiles quant à l’identification de la cause, de la nature et du montant de l’indu, notamment l’identité des patients concernés, les actes et paiements litigieux ainsi que les motifs des indus. 

Ainsi, Mme [K] [Y] ne pouvait ignorer la nature des faits qui lui étaient reprochés, qualifiés de frauduleux par la caisse. 

En tout état de cause, il est établi que la procédure de pénalité financière initiée par la CPAM de Côte-d’Or a donné lieu à la notification d’un premier courrier, daté du 20 décembre 2021, par lequel l’orthophoniste a été informée de : 

- la nature des faits reprochés, grief par grief,
- la mise en oeuvre de la procédure, 
- des montants de la sanction encourue,
- la possibilité de présenter ses observations ou de demander à être entendue dans le délai d’un mois, 
- des différentes suites possibles à l’issue de cette phase contradictoire.

Il convient de préciser que cette notification comportait, en annexe, le tableau récapitulatif déjà transmis dans le cadre du contrôle de facturation, outre une copie des différentes dispositions législatives et réglementaires applicables en la matière, lesquelles comportent toutes les explications utiles quant au calcul de la pénalité maximale comme minimale.

Aux termes d’une nouvelle notification du 25 février 2022, l’organisme social a accusé réception des observations émises par la requérante et l’a informée de sa décision de saisir la commission des pénalités, rappelant la possibilité de demander à être entendue.

Le 25 février 2022, la requérante a été destinataire d’un troisième courrier, précisant la date et l’heure à laquelle la commission allait se réunir, et lui rappelant la possibilité de demander à être entendue et/ou de se faire assister ou représenter par une personne de son choix.

Par notification du 13 avril 2022, la directrice adjointe de la caisse a finalement prononcé à l’encontre de Mme [K] [Y] une pénalité financière d’un montant de 1 500 euros. Il convient d’observer que ce courrier reprenait la nature de chaque grief, outre le déroulement de la procédure, et portait expressément mention du délai de deux mois imparti pour s’acquitter de la dette ainsi que des voies et délais de recours.

Il sera par ailleurs précisé qu’il est justifié de la notification de l’ensemble de ces courriers, par lettre recommandée avec avis de réception. 

Au vu de ces éléments, il est démontré que la CPAM de Côte-d’Or a, tout au long de la procédure, observé le principe du contradictoire et les droits de la défense. 

Ainsi, les moyens développés par la requérante sont inopérants.

2. Sur la saisine de la commission des pénalités et le défaut de notification de son avis motivé

Mme [K] [Y] soutient en premier lieu que la caisse a saisi tardivement la commission des pénalités, à savoir le 25 février 2023 alors que le délai expirait le 5 février 2023.

Elle affirme en second lieu que son avis motivé ne lui a jamais été notifié. 

La CPAM de Côte-d’Or indique, quant à elle, que le délai de saisine de 15 jours a été respecté dès lors que la notification du 20 décembre 2022 n’a été notifiée que le 11 janvier 2022. Elle ajoute que l’avis motivé de la commission a été communiqué à la requérante par courrier du 18 mars 2022. 

Il résulte des dispositions de l’article R.147-2, I, alinéa 3, 3° du code de la sécurité sociale que la commission des pénalités doit être saisie dans un délai de 15 jours suivant l’écoulement du délai d’un mois imparti par la notification au professionnel de santé pour faire valoir ses observations ou demander à être entendu.

En l’espèce, il est établi que le courrier du 20 décembre 2021, informant la requérante de la mise en oeuvre de la procédure, a été notifié par lettre recommandé avec avis de réception signé du 11 janvier 2022.

Ainsi la phase contradictoire d’un mois a commencé le 12 janvier 2022 pour arriver à son terme le 11 février 2022. A considérer même que le délai de saisine de 15 jours ne constitue pas un délai franc, excluant un point de départ hors jours ouvrés, l’organisme social avait la possibilité de saisir la commission jusqu’au 26 février 2022. 

Or il est justifié que cette saisine est intervenue le 25 février 2022, soit antérieurement à l’écoulement du délai. 

Par ailleurs, si les dispositions reprises supra exigent un avis préalable de la commission des pénalités financières, aucune disposition ne prévoit une notification préalable de cet avis au professionnel de santé, alors que seule la décision du directeur de la caisse, rendue après l’avis consultatif, est soumise à un recours. 

Mme [K] [Y] ne saurait tirer aucune irrégularité de ce défaut de transmission, étant néanmoins précisé que la caisse justifie lui avoir communiqué cet avis par courrier simple daté du 18 mars 2022.

Dès lors, les moyens développés par la requérante à ce titre doivent être rejetés. 

3. Sur le défaut de saisine du directeur de l’[1] et la transmission tardive de la notification de pénalité

Mme [K] [Y] fait valoir que le directeur de la caisse n’a pas saisi le directeur général de l’[1] d’une demande d’avis conforme et que la procédure est donc réputée abandonnée.

La CPAM de Côte-d’Or affirme à l’inverse qu’il est justifié que cette formalité a été réalisée dans les délais.

Il ressort effectivement des pièces produites aux débats que le directeur général de l’[1] a été saisi d’une demande d’avis le 18 mars 2022, ensuite de la transmission de l’avis rendu par la commission des pénalités le 8 mars 2022, soit dans le délai de 15 jours qui lui était imparti.

Ce dernier a transmis un avis conforme au directeur de la caisse le 5 avril 2022, soit dans le délai d’un mois, de sorte que la procédure de pénalité ne pouvait être considérée comme réputée abandonnée.

Par ailleurs, le délai de quinze jours imparti à la directrice adjointe pour procéder à la notification de la pénalité financière définitive a commencé à courir le 6 avril 2022, soit le lendemain de la transmission de l’avis conforme du directeur général de l’[1], pour arriver à son terme le 20 avril 2022 à minuit. 

Or, par courrier recommandé du 13 avril 2022, réceptionné le 21 avril 2022, la directrice adjointe de l’organisme social a notifié à Mme [K] [Y] une pénalité financière d’un montant de 1 500 euros. 

Si la requérante soutient que cette notification est tardive, la computation du délai de quinze jours doit être opérée en tenant compte de la date d’émission de la notification, sa date de réception ayant pour seule incidence de faire courir le délai de recours juridictionnel. 

Il en résulte que la pénalité financière a été notifiée dans le délai imparti et que la procédure ne peut être réputée abandonnée.

Au regard de l’ensemble de ce qui précède, la procédure de pénalité financière est donc régulière.

Sur la régularité de la mise en demeure

L’article R.133-9-1, I alinéas 2 et 3 du code de la sécurité sociale dispose que : 

“A défaut de paiement à l’expiration du délai de forclusion prévu à l’article R.142-1 ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l’organisme de sécurité sociale compétent lui adresse la mise en demeure prévue à l’article L.133-4 par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. 

Cette mise en demeure comporte la cause, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées ainsi que l’existence du nouveau délai d’un mois imparti, à compter de sa réception, pour s’acquitter des sommes réclamées. Elle mentionne, en outre, l’existence et le montant de la majoration de 10% appliquée en l’absence de paiement dans ce délai, ainsi que les voies et délais de recours.”.

En l’espèce, Mme [K] [Y] indique que la mise en demeure émise par la CPAM de Côte-d’Or est entachée de plusieurs irrégularités substantielles, à savoir qu’elle n’est pas motivée et que la caisse ne justifie pas d’une délégation de pouvoir attribuée au signataire.

De son côté, la CPAM de Côte-d’Or ne formule aucune observation.

Il convient d’observer que la mise en demeure, versée aux débats par la seule demanderesse, n’est pas datée et qu’il n’est pas justifié de sa date de réception.

Par ailleurs, cette mise en demeure, particulièrement lacunaire, porte exclusivement mention du montant global réclamé, renvoyant pour le surplus à “une notification en pièce jointe” sans qu’il soit possible de s’assurer de sa communication effective ni a fortiori de son contenu. En outre, elle ne renseigne pas la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement.

La mise en demeure ne permet donc pas à la professionnelle de santé d’avoir connaissance de la cause, de la nature et du montant de sa créance. 

Or, ce seul constat suffit à retenir une irrégularité substantielle conduisant à la nullité de la mise en demeure. 

Il sera au surplus constaté que la mise à demeure est signée comme suit : “Pour le Directeur Général ou par délégation. [Z] [I]”.

Toutefois la caisse ne justifie pas de ce que ledit signataire disposait effectivement d’une délégation du directeur de la caisse, lui permettant de signer la mise en demeure. 

Cet élément caractérise une seconde irrégularité substantielle.

La mise en demeure est par conséquent irrégulière.

Sur la régularité de la procédure de recouvrement de l’indu et de la pénalité financière

Il résulte des dispositions de l’article L.133-4, III alinéas 1 et suivants du code de la sécurité sociale que : 

“L’action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s’ouvre par l’envoi au professionnel ou à l’établissement d’une notification de payer le montant réclamé ou de produire, le cas échéant, leurs observations. 

Si le professionnel ou l’établissement n’a ni payé le montant réclamé, ni produit d’observations et sous réserve qu’il n’en conteste pas le caractère indu, l’organisme de prise en charge peut récupérer ce montant par retenue sur les versements de toute nature à venir. 

En cas de rejet total ou partiel des observations de l’intéressé, le directeur de l’organisme d’assurance maladie adresse, par lettre recommandée, une mise en demeure à l’intéressé de payer dans le délai d’un mois. La mise en demeure ne peut concerner que des sommes portées sur la notification. 

Lorsque la mise en demeure reste sans effet, le directeur de l’organisme peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L.211-16 du code de l’organisation judiciaire, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux sommes réclamées qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure. Cette majoration peut faire l’objet d’une remise.”. 

Il est constant que le juge, saisi de la contestation d’un indu notifié suite à un contrôle de tarification sur le fondement de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale, est tenu de statuer sur le bien-fondé de l’indu ce, peu important l’absence de délivrance d’une mise en demeure (Civ 2ème, 15 décembre 2016, n°15-28.915).

La deuxième chambre civile de la Cour de cassation est néanmoins venue préciser, aux termes d’un arrêt de principe objet d’une large publication, que l’organisme d’assurance maladie ne peut engager la procédure de recouvrement de l’indu précédemment notifié au professionnel de santé sans avoir préalablement adressé à ce dernier une mise en demeure (Civ 2ème, 9 mars 2017, n°16-12.209). 

Il y a lieu d’observer qu’au sein de sa motivation, la haute juridiction retient : “Que de ces constatations, faisant ressortir que la €caisse€ avait procédé, indépendamment de la contestation engagée par la clinique, au recouvrement de l’indu sans avoir adressé, au préalable, une mise en demeure à celle-ci à la suite de la notification de l’indu, le tribunal a exactement déduit que la procédure de recouvrement était entachée d’irrégularité, de sorte qu’elle devait être annulée”.

Il en résulte que la caisse d’assurance maladie ne saurait procéder au recouvrement des sommes objet de la notification d’indu, par quelque moyen que ce soit, sans avoir au préalable notifié au professionnel de santé une mise en demeure, au demeurant conforme aux dispositions de l’article R.133-9-1 du code de la sécurité sociale. 


Cette règle s’étend, par assimilation, à la procédure de recouvrement de la pénalité financière prononcée sur le fondement de l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale. 

L’article L.114-17-2 du même code, dans sa version applicable au présent litige, prévoit en effet qu’en l’absence de paiement de la pénalité financière dans le délai prévu, le directeur envoie une mise en demeure à l’intéressé de payer et, le cas échéant, délivre une contrainte qui acquiert la valeur d’un titre en l’absence d’opposition, avant d’ajouter que la pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir.

En l’espèce, Mme [K] [Y] se prévaut de l’irrégularité des procédures de recouvrement en raison des retenues pratiquées par l’organisme social pour recouvrer l’indu et la pénalité financière. 

La requérante explique qu’en dépit de la saisine de la commission de recours amiable, la caisse a procédé à une retenue d’un montant de 300,15 euros sur ses flux tiers payants, en récupération de l’indu. Elle précise que, de la même manière et malgré la saisine de la présente juridiction, la pénalité financière a été réglée via deux retenues opérées les 25 juin et 5 juillet 2022, pour des montants respectifs de 1 099 euros et 401 euros. 

De son côté, la CPAM de Côte-d’Or soutient que le moyen est inopérant concernant l’indu, eu égard au caractère exceptionnel de la retenue pratiquée et de son faible montant. Quant à la pénalité financière, la défenderesse indique qu’elle procédera à un remboursement des sommes recouvrées en cas d’annulation.

* Sur l’indu :

En l’espèce, il est acquis que, le 7 mars 2022, l’organisme social a procédé à une récupération sur les versements opérés au profit de la professionnelle de santé, pour un montant de 300,15 euros. 

Il convient de relever que cette récupération a été opérée malgré la saisine de la commission de recours amiable, intervenue le 9 février 2022, et sans que la caisse n’ait préalablement notifiée une mise en demeure. 

A cet égard, il sera rappelé que la mise en demeure évoquée ci-dessus, émise pour un montant de 97 905,35 euros, soit le montant de l’indu initial diminué de la retenue, a nécessairement été émise postérieurement à ladite récupération et est en tout état de cause irrégulière.

Dès lors qu’il a été procédé au recouvrement de sommes sur le fondement de la notification d’un indu du 15 décembre 2021, qui avait été expressément contesté, au moyen d’une récupération sur les versements dus à l’intéressée sans qu’il ne lui soit préalablement notifié de mise en demeure, l’action initiée par la caisse est irrégulière et interdit à cette dernière de solliciter, sur le fondement de cette même notification, le paiement de sommes au titre de l’inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation. 

Par ailleurs, la circonstance selon laquelle la caisse a procédé à une unique récupération, d’un faible montant par comparaison avec l’indu notifié, est sans incidence sur la solution du litige dès lors que les dispositions de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale, d’application stricte, interdisent d’y procéder avant la notification de la mise en demeure. 

Il sera encore rappelé que lorsque le juge annule la procédure de recouvrement, il n’a pas à se prononcer sur le bien-fondé de l’indu.

Au regard de ce qui précède, la CPAM de Côte-d’Or doit être déboutée de sa demande en paiement de la somme de 97 905,35 euros.


* Sur la pénalité financière : 

En l’espèce, il est établi que la CPAM de Côte-d’Or a recouvré la pénalité financière, en son entier montant, par le biais de deux retenues sur le flux tiers payant de la requérante les 24 et 30 juin 2022.

Il convient de rappeler que la pénalité contestée a été notifiée à la requérante le 21 avril 2022 et que le délai de saisine de la juridiction arrivait donc à son terme le 20 juin 2022.

Ainsi les récupérations ont été opérées après l’écoulement du délai de recours. 

Toutefois, Mme [K] [Y] a saisi la présente juridiction par requête déposée au greffe le 14 juin 2023, saisine dont la caisse a été informée par courrier du 24 juin 2022. 

Il est donc acquis que la seconde retenue du 30 juin 2022 a été réalisée après que la CPAM de Côte-d’Or a eu connaissance du recours et en l’absence de la notification préalable d’une mise en demeure. 

Dès lors la procédure de recouvrement diligentée par la caisse est irrégulière et l’empêche de solliciter le paiement de la pénalité financière sur le fondement de la notification du 13 avril 2022.

La CPAM de Côte-d’Or doit en conséquence être déboutée de sa demande en paiement de la somme de 1 500 euros.

Sur les demandes reconventionnelles en paiement formulées par la requérante

1. Sur le remboursement des sommes objets de récupération et la pénalité financière de 10 % 

Il convient liminairement d’observer qu’il est acquis que la CPAM de Côte-d’Or a procédé à la récupération irrégulière de 300,15 euros au titre de l’indu du 15 décembre 2021, ainsi que de l’intégralité de la pénalité financière d’un montant de 1 500 euros.

Dès lors que la procédure de pénalité financière et la procédure de recouvrement de l’indu sont irrégulières, la caisse doit être condamnée à rembourser ces sommes à Mme [K] [Y], pour un montant total de 1 800,15 euros. 

Mme [K] [Y] sollicite par ailleurs la condamnation de la caisse au paiement d’une pénalité financière, équivalente à 10 % de ces sommes, en l’absence de versement des sommes indûment retenues au-delà de 10 jours suivants leur facturation. 

La CPAM de Côte-d’Or ne produit aucune observation sur ce point.

Il résulte des dispositions combinées des articles L.161-36-3, D.161-13-4 et D.161-13-4 du code de la sécurité sociale que lorsque le professionnel de santé applique le tiers payant, le paiement de la part prise en charge par l’assurance maladie est garanti et intervient dans un délai maximal de sept jours ouvrés.

Le non-respect de ce délai par l’organisme d’assurance maladie entraîne le versement au professionnel de santé :

soit d’une pénalité forfaitaire de 1 euro calculée pour chaque facture payée le huitième jour ouvré ou le neuvième jour ; soit d’une pénalité égale à 10 % de la part prise en charge par l’assurance maladie calculée pour chaque facture payée à compter du dixième jour ouvré.
Il convient de préciser qu’à l’instar de l’indu, les récupérations opérées au titre de la pénalité financière ont été pratiquées alors que la requérante avait formé un recours juridictionnel et en l’absence de notification préalable d’une mise en demeure. 

Dès lors que ces retenues irrégulières ont été opérées sur les flux tiers payants de Mme [K] [Y], et l’ont ainsi privé du paiement d’une partie des soins assurés bien au-delà d’un délai de dix jours ouvrés suivant leur facturation, l’organisme social doit être condamné au paiement d’une indemnité forfaitaire de 10 %, soit la somme globale de 180,01 euros. 

2. Sur les dommages et intérêts

Selon l’article 1240 du code civil, tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Il est constant qu’une partie peut solliciter la condamnation de son adversaire au paiement de dommages et intérêts, sur le fondement de ces dispositions, lorsqu’elle rapporte la preuve d’une faute, d’un dommage et d’un lien de causalité entre ces deux éléments. 

En l’espèce, Mme [K] [Y] sollicite l’allocation de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation de ses préjudices moral et financier tirés des récupérations irrégulières pratiquées par la caisse. 

La CPAM de Côte-d’Or se borne à demander le rejet de cette demande.

Il est constant que constitue une faute, le fait pour l’organisme d’assurance maladie de procéder au recouvrement des sommes objets d’une notification d’indu fondée sur les dispositions de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale en l’absence de notification préalable d’une mise en demeure, au surplus lorsque cette notification fait l’objet d’une contestation pendante devant la commission de recours amiable. 

Par extension, est également fautive la récupération opérée pour le recouvrement d’une pénalité financière, également soumise à la formalité de la notification préalable d’une mise en demeure, et objet d’un recours juridictionnel.

En l’espèce, il est donc acquis que la CPAM de Côte-d’Or a commis une faute en procédant à des récupérations irrégulières. 

En outre, ces retenues, opérées sur le flux tiers payant de la requérante, lequel constitue une partie des bénéfices de son activité libérale, sont à l’origine d’un préjudice financier, outre d’un préjudice moral tiré de l’absence de prise en compte de ses contestations. 

Ces éléments justifient de condamner la CPAM de Côte-d’Or à verser à Mme [K] [Y] la somme de 500 euros à titre de dommages et intérêts.

Sur les dépens et les frais irrépétibles 

Succombant à l’instance, la CPAM de Côte-d’Or sera condamnée aux dépens. 

En revanche, l’équité ne commande pas de la condamner à payer à Mme [K] [Y] une somme sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

Dispositif

PAR CES MOTIFS :

Le tribunal statuant publiquement, par jugement contradictoire rendu en premier ressort, par mise à disposition au secrétariat-greffe, 

Ordonne la jonction des procédures inscrites sous les numéros 23/00501 et 25/00489 du répertoire général à celle inscrite sous le numéro 22/0170 du répertoire général ; 

Dit que la procédure de contrôle de facturation est régulière ; 

Dit que la notification d’indu du 15 décembre 2021 est régulière ; 

Dit que la mise en demeure non datée émise par la CPAM de Côte-d’Or est irrégulière ;

Dit que la procédure de recouvrement de l’indu est entachée d’irrégularité ; 

Déboute en conséquence la CPAM de Côte-d’Or de sa demande en paiement formulée au titre de l’indu pour un montant de 97 905,35 euros ; 

Dit que la procédure de pénalité financière est régulière ; 

Dit que la procédure de recouvrement de la pénalité financière est irrégulière ; 

Déboute en conséquence la CPAM de Côte-d’Or de la demande en paiement afférente, pour un montant de 1 500 euros ; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or à rembourser à Mme [K] [Y] les sommes récupérées sur ses flux tiers payants pour un montant global de 1 800,15 euros (mille huit cents euros et quinze centimes) ; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or au paiement d’une pénalité correspondant à 10 % de ces sommes, soit 180,01 euros (cent quatre-vingts euros et un centime) ; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or à verser à Mme [K] [Y] la somme de 500 euros (cinq cents euros) à titre de dommages et intérêts; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or aux dépens ; 

Déboute Mme [K] [Y] de sa demande de condamnation de la CPAM de Côte-d’Or sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

Dit que chacune des parties ou tout mandataire peut interjeter appel de cette décision dans le délai d’un mois à peine de forclusion, à compter de la notification, par une déclaration faite ou adressée par pli recommandé au greffe de la Cour d'Appel de Dijon - [Adresse 4] ; la déclaration doit être datée et signée et doit comporter les mentions prescrites, à peine de nullité, par l’article 58 du Code de Procédure Civile à savoir : 

1°) Pour les personnes physiques : l’indication des nom, prénoms, profession, domicile, nationalité, date et lieu de naissance du demandeur
 Pour les personnes morales : l’indication de leur forme, leur dénomination, leur siège social et de l’organe qui les représente légalement ;
2°) L’indication des noms et domicile de la personne contre laquelle la demande est formée, ou, s’il s’agit d’une personne morale, de sa dénomination et de son siège social ; 
3°) L’objet de la demande ;

Elle doit désigner le jugement dont il est fait appel et mentionner, le cas échéant, le nom et l’adresse du représentant de l’appelant devant la Cour. La copie du jugement devra obligatoirement être annexée à la déclaration d’appel. 


 LA GREFFIERE LA PRESIDENTE

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS


COUR D’APPEL de [Localité 1]

TRIBUNAL JUDICIAIRE DE DIJON

POLE SOCIAL

CONTENTIEUX DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

AFFAIRES N° RG 22/00170 - 23/00501- 25/00489 - N° Portalis DBXJ-W-B7G-HTM6

JUGEMENT N° 26/099


JUGEMENT DU 28 Avril 2026


COMPOSITION DU TRIBUNAL : 

Président : Aude RICHARD
Assesseur salarié : Nadine MOUSSOUNGOU
Assesseur non salarié : Damien LANQUETIN
Greffe : Marie-Laure BOIROT


PARTIE DEMANDERESSE :

Madame [K] [Y]
[Adresse 1]
[Localité 2]

Comparution : Représentée par Maître Thibaud VIDAL,
Avocat au Barreau d’AIX-EN-PROVENCE


PARTIE DÉFENDERESSE :

CAISSE PRIMAIRE D’ASSURANCE
MALADIE DE COTE D OR
[Adresse 2]
[Adresse 3]
[Localité 3]

Comparution : Représentée par Mme [U],
régulièrement habilitée 


PROCÉDURE :

Date de saisine : 13 Juin 2022
Audience publique du 24 Février 2026
Qualification : premier ressort
Notification du jugement : 







EXPOSE DU LITIGE :

Dans le courant de l’année 2021, la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM) de Côte-d’Or a procédé au contrôle de la facturation de Mme [K] [Y], exerçant la profession d’orthophoniste, sur la période du 1er juillet 2017 au 31 janvier 2021.

Par courrier recommandé du 15 décembre 2021, l’organisme social a notifié à la professionnelle de santé un indu d’un montant global de 98 205,50 euros, correspondant aux anomalies de facturation constatées sur la période susvisée. 

Aux termes d’un courrier recommandé du 13 avril 2022, la directrice adjointe de la CPAM de Côte-d’Or a prononcé à l’encontre de la praticienne une pénalité financière d’un montant de 1 500 euros.

Par courrier recommandé réceptionné le 14 juin 2022, Mme [K] [Y] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Dijon d’un recours aux fins d’annulation de la pénalité financière.

Parallèlement, l’orthophoniste a contesté la notification d’indu du 15 décembre 2021 devant la commission de recours amiable, laquelle a rejeté le recours lors de sa séance du 30 août 2023.

Par courrier recommandé du 14 novembre 2023, Mme [K] [Y] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Dijon d’un recours aux fins de contestation de l’indu. 

Par courrier non daté, la CPAM de Côte-d’Or a émis une mise en demeure portant sur le recouvrement de la somme de 97 905,35 euros.

Saisie de la contestation de la mise en demeure, la commission de recours amiable a rejeté le recours lors de sa séance du 27 août 2025. 

Par courrier recommandé du 5 septembre 2025, Mme [K] [Y] a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Dijon d’un nouveau recours aux fins d’annulation de la mise en demeure. 

Les affaires ont été retenues à l’audience du 24 février 2026, suite à de multiples renvois. 

A cette date, Mme [K] [Y], représentée par son conseil, a demandé au tribunal de :

ordonner la jonction des procédures inscrites sous les numéros 22/00170, 23/00501 et 25/00489 du répertoire général ; annuler la procédure de contrôle d’activité et la procédure de recouvrement de l’indu ; annuler la notification d’indu du 15 décembre 2021, portant sur la répétition de la somme de 98 205,50 euros ; annuler la décision de la commission de recours amiable du 11 septembre 2023 ; annuler la mise en demeure non datée portant sur le recouvrement de la somme de 97 905,35 euros, et l’avis rendu subséquemment par la commission de recours amiable ;annuler la procédure de pénalité financière ;annuler la notification de pénalité financière du 13 avril 2022 ; déclarer irrecevables les demandes reconventionnelles en paiement de l’indu et de la pénalité financière formées par la CPAM de Côte-d’Or, comme prescrites ; condamner la CPAM de Côte-d’Or à lui verser la somme de 300,15 euros, irrégulièrement retenue sur le flux tiers payant aux fins de recouvrement de l’indu ; condamner la CPAM de Côte-d’Or au remboursement de la somme de 1 500 euros, objet de retenues irrégulières aux fins de recouvrement de la pénalité financière ; condamner la CPAM de Côte-d’Or à lui régler la somme de 180,02 euros correspondant à 10 % des sommes irrégulièrement retenues sur une durée de plus de 10 jours ouvrés suivant la transmission des factures ; condamner la CPAM de Côte-d’Or au paiement de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts ; débouter la CPAM de Côte-d’Or de l’ensemble de ses demandes ; condamner la CPAM de Côte-d’Or aux dépens et au paiement de la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.
La CPAM de Côte-d’Or, représentée, a sollicité du tribunal qu’il : 

prenne acte qu’elle ne s’oppose pas à la jonction des procédures enregistrées sous les numéros 22/00170 et 23/00501 du répertoire général; confirme la régularité de la procédure de contrôle d’activité et de la procédure de pénalité financière ; confirme la régularité de la notification d’indu du 15 décembre 2021 ; confirme la régularité de la notification de pénalité financière ; confirme le bien-fondé du recouvrement de l’indu notifié le 15 décembre 2021 à l’encontre de Mme [K] [Y] pour un montant de 98 205,50 euros, ramené à 97 905,35 euros ; condamne Mme [K] [Y] au paiement de la somme de 97 905,35 euros ; déboute Mme [K] [Y] de l’ensemble de ses demandes, en ce compris les demandes de condamnation au paiement de dommages et intérêts et de frais irrépétibles ;condamne Mme [K] [Y] aux dépens ainsi qu’au paiement de la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile. 
Conformément aux dispositions de l’article 455 du code de procédure civile, il est expressément renvoyé aux écritures des parties pour un plus ample exposé de leurs moyens et prétentions.

MOTIFS DE LA DECISION :

Sur la demande de jonction

Selon l’article 367 alinéa 1 du code de procédure civile, le juge peut, à la demande des parties ou d’office, ordonner la jonction de plusieurs instances pendantes devant lui s’il existe entre les litiges un lien tel qu’il soit de l’intérêt d’une bonne justice de les faire instruire ou juger ensemble. 

En l’espèce, Mme [K] [Y] sollicite la jonction des procédures enregistrées sous les numéros 22/00170, 23/00501 et 25/00489 du répertoire général.

La CPAM de Côte-d’Or s’associe à cette demande concernant les dossiers enregistrés sous les numéros 22/00170 et 23/00501 du répertoire général, portant respectivement sur la contestation de l’indu notifié à la requérante ensuite du contrôle de sa facturation et à la pénalité financière prononcée par sa directrice adjointe au titre des anomalies relevées lors de ce contrôle.

Il convient de préciser que ces deux affaires sont intrinsèquement liées dès lors que la caractérisation ou non d’une fraude, justifiant le prononcé de la pénalité financière, a une incidence directe sur le délai de prescription applicable à l’action en répétition de l’indu.

De la même manière, il est justifié d’un lien avec le dossier enregistré sous le numéro 25/00489 du répertoire général, qui porte sur la contestation de la mise en demeure notifiée par la caisse aux fins de recouvrement de l’indu, étant précisé que la régularité de celle-ci est susceptible d’influer sur la prescription de l’action en recouvrement.

Il est donc de l’intérêt d’une bonne justice de les instruire ensemble. 

Il convient en conséquence d’ordonner la jonction des procédures enregistrées sous les numéros 23/00501 et 25/00489 du répertoire général à celle enregistrée sous le numéro 22/00170.


Par ailleurs, la demanderesse soulevant des fins de non recevoir tirées de la prescription de l’action en recouvrement de l’indu et de la prescription de l’action en recouvrement de la pénalité financière, il convient de relever que l’examen de ces prétentions implique de trancher au préalable la régularité de la procédure menée par l’organisme social.

Sur la régularité de la procédure de contrôle et de la notification d’indu

L’article L.133-4, III alinéas 3 à 5 du code de la sécurité sociale dispose que : 

“L’action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s’ouvre par l’envoi au professionnel ou à l’établissement d’une notification de payer le montant réclamé ou de produire, les cas échéant, leurs observations. 

Si le professionnel ou l’établissement n’a ni payé le montant réclamé, ni produit d’observations et sous réserve qu’il n’en conteste pas le caractère indu, l’organisme de prise en charge peut récupérer ce montant par retenue sur les versements de toute nature à venir. 

En cas de rejet total ou partiel des observations de l’intéressé, le directeur de l’organisme d’assurance maladie adresse, par lettre recommandée, une mise en demeure à l’intéressé de payer dans le délai d’un mois. La mise en demeure ne peut concerner que des sommes portées sur la notification.”.

Les dispositions des alinéas 1 et 2, du I de l’article R.133-9-1 du même code précisent que la notification de payer prévue à l’article L.133-4 est envoyée par le directeur de l’organisme d’assurance maladie au professionnel, à l’établissement ou au distributeur par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. 

Cette lettre précise la cause, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement. Elle mentionne l’existence d’un délai de deux mois à partir de sa réception imparti au débiteur pour s’acquitter des sommes réclamées ainsi que les voies et délais de recours. Dans le même délai, l’intéressé peut présenter des observations écrites à l’organisme d’assurance maladie. 

Par ailleurs, l’article 6.1.1. de la Charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé par l’Assurance Maladie, diffusée par la circulaire n°10-2012 du directeur général de la caisse nationale d’assurance maladie du 10 avril 2012, prévoit que : 

“A la suite de la réalisation du contrôle de l’activité d’un professionnel de santé, sauf cas de suspicion de fraude pénalement répréhensible (cf.annexe 1), le directeur de l’organisme ou son représentant partage, avant toute notification d’indus et/ou engagement d’une procédure contentieuse, avec le professionnel de santé les résultats motivés du contrôle de son activité et lui indique qu’il dispose d’un délai d’un mois pour demander à être entendu ou pour présenter des observations écrites. Ce professionnel de santé est également susceptible de consulter son dossier auprès de la caisse et de se faire assister par un membre de la même profession et/ou par un avocat de son choix. 


En cas de sollicitation d’un entretien, ce dernier est réalisé au sein de la caisse et le professionnel de santé peut, dans le strict respect du secret professionnel, se faire assister par un membre de la même profession et/ou par un avocat de son choix. 

Dans les quinze jours suivant la réalisation de l’entretien, son compte-rendu est adressé, au professionnel de santé qui, à sa réception, dispose d’un délai de quinze jours pour le renvoyer signé à la caisse, accompagné d’éventuelles réserves. A défaut, le compte rendu de l’entretien est réputé approuvé. 

Dans les trois mois à compter : 
- de l’expiration du délai de réponse de quinze jours dont dispose le professionnel de santé pour renvoyer le compte-rendu d’entretien signé, 
- ou, en l’absence d’entretien, de l’expiration du délai d’un mois suivant la notification des résultats du contrôle, le directeur ou son représentant adresse au professionnel de santé contrôlé, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, un courrier lui précisant:
▪ la période sur laquelle a porté le contrôle, 
▪ les manquements maintenus à la suite des observations écrites ou orales présentées, 
▪ les suites envisagées au contrôle. 

A défaut, la Caisse est réputée avoir renoncé à poursuivre le professionnel de santé contrôlé. L’obligation d’information du professionnel de santé sur les suites envisagées à un contrôle ne s’applique pas en cas de plainte pénale pour suspicion de fraude.”.

Il résulte en outre de l’article 4.1 de cette charte que les contrôles opérés par les caisses primaires d’assurance maladie doivent satisfaire au principe du contradictoire et au respect des droits de la défense. 

En l’espèce, Mme [K] [Y] soutient que la procédure de contrôle menée par la défenderesse, la procédure de pénalité financière et la notification d’indu sont irrégulières.

Pour ce faire, la requérante invoque en premier lieu l’application des dispositions de la charte du contrôle susvisée et leur valeur normative. Elle affirme en substance que l’organisme social ne l’a pas informée des suites qu’elle entendait donner au dossier dans le délai de trois mois suivant l’écoulement de la phase contradictoire, à savoir, la notification d’un indu et l’engagement d’une procédure de pénalité financière.

La requérante expose en second lieu que la notification d’indu n’est pas suffisamment motivée dans la mesure où elle ne mentionne pas le motif des indus réclamés au regard des règles de tarification, les éléments de faits caractérisant les griefs reprochés ni le détail de l’indu réclamé.

La CPAM de Côte-d’Or réfute quant à elle toute irrégularité. Elle précise d’une part que la charte du contrôle n’a aucune valeur normative et, d’autre part, que les exigences posées par les articles L.133-4 et R.133-9-1 du code de la sécurité sociale ont été satisfaites. 

Il convient tout d’abord de rappeler que la procédure de recouvrement des indus de facturation auprès des professionnels de santé obéit aux seules dispositions des articles L.133-4 et R.133-9-1 du code de la sécurité sociale repris supra, la Charte du contrôle des professionnels de santé issue d’une circulaire interne ne disposant d’aucune valeur normative. Or les dispositions susvisées n’imposent pas à la caisse d’informer le professionnel de santé des suites qu’elle entend donner au contrôle à l’issue de la phase contradictoire. 

Ces textes imposent simplement à la caisse d’adresser à l’intéressé, à l’issue de la phase contradictoire, soit une notification d’indu, soit directement une mise en demeure. 

Il est en l’espèce établi que, par courrier recommandé du 26 mai 2021, la CPAM de Côte-d’Or a adressé à Mme [K] [Y] un “constat d’anomalie”, faisant état de la nature des griefs constatés et l’invitant à produire ses observations et/ou des justificatifs dans le délai d’un mois. 

Ce courrier comportait en annexe un tableau reprenant pour chaque patient, les numéros des lots et factures concernées, le motif de l’indu, la date des soins, la date des paiements indus, la cotation des actes, les montants remboursés et les montants des indus afférents.

A l’issue de la période contradictoire, la caisse a émis une notification d’indu, régulièrement délivrée par courrier recommandé du 15 décembre 2021 avec avis de réception signé et daté du lendemain. 

Aux termes de cette notification, l’organisme social a informé la requérante du maintien de l’intégralité de l’indu, l’informant en outre qu’il se réservait le droit d’engager la procédure de pénalité financière prévue à l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale.

Il convient de préciser que ce courrier portait mention de la période contrôlée, du montant global de l’indu, du délai imparti pour procéder au règlement de cette somme ainsi que des voies et délais de recours, et comportait en annexe le tableau récapitulatif visé supra. 

A cet égard, il doit être précisé que le tableau reprend en en-tête, et pour chaque patient, les motifs des indus réclamés au regard des règles de tarification.

Au regard de l’ensemble de ce qui précède, il est établi que la procédure de contrôle et la notification d’indu sont régulières. 

Sur la régularité de la procédure de pénalité financière et de sa notification

Selon l’article L.114-17-1, I, 3° du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, peuvent faire l’objet d’une pénalité prononcée par le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L.215-1 ou L.215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles, les professionnels et établissements de santé, ou toute autre personne physique ou morale autorisée à dispenser des soins, à réaliser une prestation de service ou des analyses de biologie médicale ou à délivrer des produits ou dispositifs médicaux aux bénéficiaires mentionnés au 1°.

L’article R.147-2 du code de la sécurité sociale, dans sa version applicable au litige, dispose que :

“I.-Lorsqu'il a connaissance de faits susceptibles de faire l'objet de la pénalité financière mentionnée à l'article L. 114-17-1, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles adresse à la personne physique ou morale en cause la notification prévue à cet article par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Lorsque ces faits ont donné lieu à l'engagement de la procédure mentionnée à l'article L. 315-1, la notification ne peut intervenir qu'à l'issue de cette procédure. Cette notification précise les faits reprochés et le montant de la pénalité encourue et indique à la personne en cause qu'elle dispose d'un délai d'un mois à compter de sa réception pour demander à être entendue, si elle le souhaite, ou pour présenter des observations écrites.

Lorsque la procédure de sanction est engagée à l'encontre d'un établissement de santé ou d'un établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie en informe simultanément le directeur général de l'agence régionale de santé.

A l'issue du délai d'un mois à compter de la notification ou après audition de la personne en cause, si celle-ci intervient postérieurement à l'expiration de ce délai, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d'abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe ladite personne dans les meilleurs délais ;

2° Soit, dans un délai de quinze jours, prononcer un avertissement, sauf si les faits relèvent des cas prévus aux 3° et 4° du II de l'article L. 114-17-1. L'avertissement précise les voies et délais de recours. Il en informe simultanément la commission prévue à l'article L. 114-17-1 ;

3° Soit, dans un délai de quinze jours, saisir la commission mentionnée au V de l'article L. 114-17-1 et lui communiquer les griefs et, s'ils existent, les observations écrites de la personne en cause ou le procès-verbal de l'audition. Il en informe simultanément cette personne et lui indique qu'elle aura la possibilité, si elle le souhaite, d'être entendue par la commission.

Les informations communiquées à la commission ne doivent comporter aucune mention nominative ou susceptible de permettre l'identification d'une personne dans des conditions de nature à porter atteinte au secret médical.

II.-Après que le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou son représentant, accompagné le cas échéant par un représentant du service du contrôle médical ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles, a présenté ses observations, et après avoir entendu, le cas échéant, la personne en cause, la commission rend un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité ou de chacune des pénalités susceptible d'être appliquée.

La commission doit adresser son avis au directeur de l'organisme local ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi qu'à la personne en cause dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine. Ce délai peut être augmenté d'une durée ne pouvant excéder un mois si la commission estime qu'un complément d'information est nécessaire. Si la commission ne s'est pas prononcée au terme du délai qui lui est imparti, l'avis est réputé rendu.

Lors des auditions mentionnées au présent article, la personne en cause peut se faire assister ou se faire représenter par la personne de son choix.

III.-A compter de la réception de l'avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles peut :

1° Soit décider d'abandonner la procédure, auquel cas il en informe ladite personne dans les meilleur délais ;

2° Soit décider de poursuivre la procédure, auquel cas il dispose d'un délai de quinze jours pour saisir le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie d'une demande d'avis conforme, par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception, en précisant les éléments prévus dans la notification mentionnée au I et le montant de la pénalité envisagée. A défaut de saisine dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ou son représentant dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception de la demande pour formuler son avis. Il le transmet au directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Si le directeur général ne s'est pas prononcé dans ce délai, son avis est réputé favorable.

Si l'avis du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est défavorable, la procédure est abandonnée. Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles en informe la personne en cause dans les meilleurs délais.

Si l'avis du directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie est favorable, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie ou le directeur de la caisse chargée de la prévention et de la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles dispose d'un délai de quinze jours pour notifier la pénalité à la personne en cause par une décision motivée et par tout moyen permettant de rapporter la preuve de la date de réception. Il en adresse une copie à la commission à titre d'information. A défaut de notification dans le délai imparti, la procédure est réputée abandonnée.

Cette notification de payer précise la cause, la nature, le montant des sommes réclamées au titre de la pénalité ou de chacune des pénalités prononcées et mentionne l'existence d'un délai de deux mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées, ainsi que les voies et les délais de recours. Elle mentionne également, le cas échéant, les modalités de recouvrement de la pénalité par retenues sur les prestations ultérieures à verser à l'intéressé.

A défaut de paiement dans ce délai, la mise en demeure prévue au septième alinéa du IV de l'article L. 114-17-1 est adressée, par tout moyen permettant de déterminer la date de réception. Elle comporte les précisions relatives aux sommes réclamées mentionnées à l'alinéa précédent, les voies et délais de recours ainsi que l'existence d'un nouveau délai d'un mois, à partir de sa réception, imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées. Elle indique en outre l'existence et le montant de la majoration de 10 % prévue au même septième alinéa, appliquée en l'absence de paiement dans ce délai.

Les dispositions du III et du IV de l'article R. 133-9-1 du présent code et des articles R. 725-8 à R. 725-10 du code rural et de la pêche maritime sont applicables pour le recouvrement des pénalités non acquittées mentionnées à l'article L. 114-17-1.

IV.-Lorsque l'un des courriers mentionnés au premier alinéas du I, et aux troisième et cinquième alinéas du III est présenté par un agent assermenté mentionné à l'article L. 114-10 et refusé par la personne en cause, cet agent assermenté dépose, si cela est possible, le courrier dans la boîte à lettres de la personne et consigne les faits dans un procès-verbal. Le courrier est réputé réceptionné à la date d'établissement du procès-verbal.”.

1. Sur les droits de la défense et le principe du contradictoire

Mme [K] [Y] invoque une nouvelle fois les dispositions de l’article 4.1 de la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé pour conclure au non-respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. 

Elle affirme qu’en l’absence de toute information quant au détail de l’indu (actes et paiements litigieux, identité des assurés etc), qui constitue l’assiette de calcul de la pénalité financière, elle n’a pas été en mesure de présenter des observations pour contester la qualification de fraude retenue par la caisse. 

Elle ajoute que la notification du 20 décembre 2023 ne portait pas mention de la possibilité de présenter des observations ou de solliciter un entretien, d’être assistée lors de la procédure ni du montant minimum de la pénalité encourue. 

La CPAM de Côte-d’Or réfute toute irrégularité. Elle souligne en premier lieu que les moyens développés par la requérante doivent nécessairement être rejetés dans la mesure où ses écritures visent des griefs soutenus par un certain M. [T] dans le cadre d’une procédure distincte l’opposant à une autre caisse d’assurance maladie. 

La défenderesse soutient en second lieu que la procédure est parfaitement régulière, et que les courriers successivement notifiés à la professionnelle les 20 décembre 2021, 25 février 2022, 18 mars 2022 et 13 avril 2022, comportaient l’ensemble des mentions prescrites à peine de nullité. 

Il doit liminairement être observé que, comme développé supra, la charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé, issue d’une circulaire interne à l’assurance maladie, n’a aucune valeur normative. La procédure de pénalité financière relève donc des seules dispositions prévues aux articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale.

En outre, il ressort des éléments repris ci-dessus que le constat d’anomalie du 26 mai 2021 et la notification d’indu du 15 décembre 2021 renseignaient toutes les informations utiles quant à l’identification de la cause, de la nature et du montant de l’indu, notamment l’identité des patients concernés, les actes et paiements litigieux ainsi que les motifs des indus. 

Ainsi, Mme [K] [Y] ne pouvait ignorer la nature des faits qui lui étaient reprochés, qualifiés de frauduleux par la caisse. 

En tout état de cause, il est établi que la procédure de pénalité financière initiée par la CPAM de Côte-d’Or a donné lieu à la notification d’un premier courrier, daté du 20 décembre 2021, par lequel l’orthophoniste a été informée de : 

- la nature des faits reprochés, grief par grief,
- la mise en oeuvre de la procédure, 
- des montants de la sanction encourue,
- la possibilité de présenter ses observations ou de demander à être entendue dans le délai d’un mois, 
- des différentes suites possibles à l’issue de cette phase contradictoire.

Il convient de préciser que cette notification comportait, en annexe, le tableau récapitulatif déjà transmis dans le cadre du contrôle de facturation, outre une copie des différentes dispositions législatives et réglementaires applicables en la matière, lesquelles comportent toutes les explications utiles quant au calcul de la pénalité maximale comme minimale.

Aux termes d’une nouvelle notification du 25 février 2022, l’organisme social a accusé réception des observations émises par la requérante et l’a informée de sa décision de saisir la commission des pénalités, rappelant la possibilité de demander à être entendue.

Le 25 février 2022, la requérante a été destinataire d’un troisième courrier, précisant la date et l’heure à laquelle la commission allait se réunir, et lui rappelant la possibilité de demander à être entendue et/ou de se faire assister ou représenter par une personne de son choix.

Par notification du 13 avril 2022, la directrice adjointe de la caisse a finalement prononcé à l’encontre de Mme [K] [Y] une pénalité financière d’un montant de 1 500 euros. Il convient d’observer que ce courrier reprenait la nature de chaque grief, outre le déroulement de la procédure, et portait expressément mention du délai de deux mois imparti pour s’acquitter de la dette ainsi que des voies et délais de recours.

Il sera par ailleurs précisé qu’il est justifié de la notification de l’ensemble de ces courriers, par lettre recommandée avec avis de réception. 

Au vu de ces éléments, il est démontré que la CPAM de Côte-d’Or a, tout au long de la procédure, observé le principe du contradictoire et les droits de la défense. 

Ainsi, les moyens développés par la requérante sont inopérants.

2. Sur la saisine de la commission des pénalités et le défaut de notification de son avis motivé

Mme [K] [Y] soutient en premier lieu que la caisse a saisi tardivement la commission des pénalités, à savoir le 25 février 2023 alors que le délai expirait le 5 février 2023.

Elle affirme en second lieu que son avis motivé ne lui a jamais été notifié. 

La CPAM de Côte-d’Or indique, quant à elle, que le délai de saisine de 15 jours a été respecté dès lors que la notification du 20 décembre 2022 n’a été notifiée que le 11 janvier 2022. Elle ajoute que l’avis motivé de la commission a été communiqué à la requérante par courrier du 18 mars 2022. 

Il résulte des dispositions de l’article R.147-2, I, alinéa 3, 3° du code de la sécurité sociale que la commission des pénalités doit être saisie dans un délai de 15 jours suivant l’écoulement du délai d’un mois imparti par la notification au professionnel de santé pour faire valoir ses observations ou demander à être entendu.

En l’espèce, il est établi que le courrier du 20 décembre 2021, informant la requérante de la mise en oeuvre de la procédure, a été notifié par lettre recommandé avec avis de réception signé du 11 janvier 2022.

Ainsi la phase contradictoire d’un mois a commencé le 12 janvier 2022 pour arriver à son terme le 11 février 2022. A considérer même que le délai de saisine de 15 jours ne constitue pas un délai franc, excluant un point de départ hors jours ouvrés, l’organisme social avait la possibilité de saisir la commission jusqu’au 26 février 2022. 

Or il est justifié que cette saisine est intervenue le 25 février 2022, soit antérieurement à l’écoulement du délai. 

Par ailleurs, si les dispositions reprises supra exigent un avis préalable de la commission des pénalités financières, aucune disposition ne prévoit une notification préalable de cet avis au professionnel de santé, alors que seule la décision du directeur de la caisse, rendue après l’avis consultatif, est soumise à un recours. 

Mme [K] [Y] ne saurait tirer aucune irrégularité de ce défaut de transmission, étant néanmoins précisé que la caisse justifie lui avoir communiqué cet avis par courrier simple daté du 18 mars 2022.

Dès lors, les moyens développés par la requérante à ce titre doivent être rejetés. 

3. Sur le défaut de saisine du directeur de l’[1] et la transmission tardive de la notification de pénalité

Mme [K] [Y] fait valoir que le directeur de la caisse n’a pas saisi le directeur général de l’[1] d’une demande d’avis conforme et que la procédure est donc réputée abandonnée.

La CPAM de Côte-d’Or affirme à l’inverse qu’il est justifié que cette formalité a été réalisée dans les délais.

Il ressort effectivement des pièces produites aux débats que le directeur général de l’[1] a été saisi d’une demande d’avis le 18 mars 2022, ensuite de la transmission de l’avis rendu par la commission des pénalités le 8 mars 2022, soit dans le délai de 15 jours qui lui était imparti.

Ce dernier a transmis un avis conforme au directeur de la caisse le 5 avril 2022, soit dans le délai d’un mois, de sorte que la procédure de pénalité ne pouvait être considérée comme réputée abandonnée.

Par ailleurs, le délai de quinze jours imparti à la directrice adjointe pour procéder à la notification de la pénalité financière définitive a commencé à courir le 6 avril 2022, soit le lendemain de la transmission de l’avis conforme du directeur général de l’[1], pour arriver à son terme le 20 avril 2022 à minuit. 

Or, par courrier recommandé du 13 avril 2022, réceptionné le 21 avril 2022, la directrice adjointe de l’organisme social a notifié à Mme [K] [Y] une pénalité financière d’un montant de 1 500 euros. 

Si la requérante soutient que cette notification est tardive, la computation du délai de quinze jours doit être opérée en tenant compte de la date d’émission de la notification, sa date de réception ayant pour seule incidence de faire courir le délai de recours juridictionnel. 

Il en résulte que la pénalité financière a été notifiée dans le délai imparti et que la procédure ne peut être réputée abandonnée.

Au regard de l’ensemble de ce qui précède, la procédure de pénalité financière est donc régulière.

Sur la régularité de la mise en demeure

L’article R.133-9-1, I alinéas 2 et 3 du code de la sécurité sociale dispose que : 

“A défaut de paiement à l’expiration du délai de forclusion prévu à l’article R.142-1 ou après notification de la décision de la commission instituée à ce même article, le directeur de l’organisme de sécurité sociale compétent lui adresse la mise en demeure prévue à l’article L.133-4 par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. 

Cette mise en demeure comporte la cause, la nature et le montant des sommes demeurant réclamées, la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement, le motif qui, le cas échéant, a conduit à rejeter totalement ou partiellement les observations présentées ainsi que l’existence du nouveau délai d’un mois imparti, à compter de sa réception, pour s’acquitter des sommes réclamées. Elle mentionne, en outre, l’existence et le montant de la majoration de 10% appliquée en l’absence de paiement dans ce délai, ainsi que les voies et délais de recours.”.

En l’espèce, Mme [K] [Y] indique que la mise en demeure émise par la CPAM de Côte-d’Or est entachée de plusieurs irrégularités substantielles, à savoir qu’elle n’est pas motivée et que la caisse ne justifie pas d’une délégation de pouvoir attribuée au signataire.

De son côté, la CPAM de Côte-d’Or ne formule aucune observation.

Il convient d’observer que la mise en demeure, versée aux débats par la seule demanderesse, n’est pas datée et qu’il n’est pas justifié de sa date de réception.

Par ailleurs, cette mise en demeure, particulièrement lacunaire, porte exclusivement mention du montant global réclamé, renvoyant pour le surplus à “une notification en pièce jointe” sans qu’il soit possible de s’assurer de sa communication effective ni a fortiori de son contenu. En outre, elle ne renseigne pas la date du ou des versements indus donnant lieu à recouvrement.

La mise en demeure ne permet donc pas à la professionnelle de santé d’avoir connaissance de la cause, de la nature et du montant de sa créance. 

Or, ce seul constat suffit à retenir une irrégularité substantielle conduisant à la nullité de la mise en demeure. 

Il sera au surplus constaté que la mise à demeure est signée comme suit : “Pour le Directeur Général ou par délégation. [Z] [I]”.

Toutefois la caisse ne justifie pas de ce que ledit signataire disposait effectivement d’une délégation du directeur de la caisse, lui permettant de signer la mise en demeure. 

Cet élément caractérise une seconde irrégularité substantielle.

La mise en demeure est par conséquent irrégulière.

Sur la régularité de la procédure de recouvrement de l’indu et de la pénalité financière

Il résulte des dispositions de l’article L.133-4, III alinéas 1 et suivants du code de la sécurité sociale que : 

“L’action en recouvrement, qui se prescrit par trois ans, sauf en cas de fraude, à compter de la date de paiement de la somme indue, s’ouvre par l’envoi au professionnel ou à l’établissement d’une notification de payer le montant réclamé ou de produire, le cas échéant, leurs observations. 

Si le professionnel ou l’établissement n’a ni payé le montant réclamé, ni produit d’observations et sous réserve qu’il n’en conteste pas le caractère indu, l’organisme de prise en charge peut récupérer ce montant par retenue sur les versements de toute nature à venir. 

En cas de rejet total ou partiel des observations de l’intéressé, le directeur de l’organisme d’assurance maladie adresse, par lettre recommandée, une mise en demeure à l’intéressé de payer dans le délai d’un mois. La mise en demeure ne peut concerner que des sommes portées sur la notification. 

Lorsque la mise en demeure reste sans effet, le directeur de l’organisme peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal judiciaire spécialement désigné en application de l’article L.211-16 du code de l’organisation judiciaire, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux sommes réclamées qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure. Cette majoration peut faire l’objet d’une remise.”. 

Il est constant que le juge, saisi de la contestation d’un indu notifié suite à un contrôle de tarification sur le fondement de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale, est tenu de statuer sur le bien-fondé de l’indu ce, peu important l’absence de délivrance d’une mise en demeure (Civ 2ème, 15 décembre 2016, n°15-28.915).

La deuxième chambre civile de la Cour de cassation est néanmoins venue préciser, aux termes d’un arrêt de principe objet d’une large publication, que l’organisme d’assurance maladie ne peut engager la procédure de recouvrement de l’indu précédemment notifié au professionnel de santé sans avoir préalablement adressé à ce dernier une mise en demeure (Civ 2ème, 9 mars 2017, n°16-12.209). 

Il y a lieu d’observer qu’au sein de sa motivation, la haute juridiction retient : “Que de ces constatations, faisant ressortir que la €caisse€ avait procédé, indépendamment de la contestation engagée par la clinique, au recouvrement de l’indu sans avoir adressé, au préalable, une mise en demeure à celle-ci à la suite de la notification de l’indu, le tribunal a exactement déduit que la procédure de recouvrement était entachée d’irrégularité, de sorte qu’elle devait être annulée”.

Il en résulte que la caisse d’assurance maladie ne saurait procéder au recouvrement des sommes objet de la notification d’indu, par quelque moyen que ce soit, sans avoir au préalable notifié au professionnel de santé une mise en demeure, au demeurant conforme aux dispositions de l’article R.133-9-1 du code de la sécurité sociale. 


Cette règle s’étend, par assimilation, à la procédure de recouvrement de la pénalité financière prononcée sur le fondement de l’article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale. 

L’article L.114-17-2 du même code, dans sa version applicable au présent litige, prévoit en effet qu’en l’absence de paiement de la pénalité financière dans le délai prévu, le directeur envoie une mise en demeure à l’intéressé de payer et, le cas échéant, délivre une contrainte qui acquiert la valeur d’un titre en l’absence d’opposition, avant d’ajouter que la pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir.

En l’espèce, Mme [K] [Y] se prévaut de l’irrégularité des procédures de recouvrement en raison des retenues pratiquées par l’organisme social pour recouvrer l’indu et la pénalité financière. 

La requérante explique qu’en dépit de la saisine de la commission de recours amiable, la caisse a procédé à une retenue d’un montant de 300,15 euros sur ses flux tiers payants, en récupération de l’indu. Elle précise que, de la même manière et malgré la saisine de la présente juridiction, la pénalité financière a été réglée via deux retenues opérées les 25 juin et 5 juillet 2022, pour des montants respectifs de 1 099 euros et 401 euros. 

De son côté, la CPAM de Côte-d’Or soutient que le moyen est inopérant concernant l’indu, eu égard au caractère exceptionnel de la retenue pratiquée et de son faible montant. Quant à la pénalité financière, la défenderesse indique qu’elle procédera à un remboursement des sommes recouvrées en cas d’annulation.

* Sur l’indu :

En l’espèce, il est acquis que, le 7 mars 2022, l’organisme social a procédé à une récupération sur les versements opérés au profit de la professionnelle de santé, pour un montant de 300,15 euros. 

Il convient de relever que cette récupération a été opérée malgré la saisine de la commission de recours amiable, intervenue le 9 février 2022, et sans que la caisse n’ait préalablement notifiée une mise en demeure. 

A cet égard, il sera rappelé que la mise en demeure évoquée ci-dessus, émise pour un montant de 97 905,35 euros, soit le montant de l’indu initial diminué de la retenue, a nécessairement été émise postérieurement à ladite récupération et est en tout état de cause irrégulière.

Dès lors qu’il a été procédé au recouvrement de sommes sur le fondement de la notification d’un indu du 15 décembre 2021, qui avait été expressément contesté, au moyen d’une récupération sur les versements dus à l’intéressée sans qu’il ne lui soit préalablement notifié de mise en demeure, l’action initiée par la caisse est irrégulière et interdit à cette dernière de solliciter, sur le fondement de cette même notification, le paiement de sommes au titre de l’inobservation des règles de tarification, de distribution ou de facturation. 

Par ailleurs, la circonstance selon laquelle la caisse a procédé à une unique récupération, d’un faible montant par comparaison avec l’indu notifié, est sans incidence sur la solution du litige dès lors que les dispositions de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale, d’application stricte, interdisent d’y procéder avant la notification de la mise en demeure. 

Il sera encore rappelé que lorsque le juge annule la procédure de recouvrement, il n’a pas à se prononcer sur le bien-fondé de l’indu.

Au regard de ce qui précède, la CPAM de Côte-d’Or doit être déboutée de sa demande en paiement de la somme de 97 905,35 euros.


* Sur la pénalité financière : 

En l’espèce, il est établi que la CPAM de Côte-d’Or a recouvré la pénalité financière, en son entier montant, par le biais de deux retenues sur le flux tiers payant de la requérante les 24 et 30 juin 2022.

Il convient de rappeler que la pénalité contestée a été notifiée à la requérante le 21 avril 2022 et que le délai de saisine de la juridiction arrivait donc à son terme le 20 juin 2022.

Ainsi les récupérations ont été opérées après l’écoulement du délai de recours. 

Toutefois, Mme [K] [Y] a saisi la présente juridiction par requête déposée au greffe le 14 juin 2023, saisine dont la caisse a été informée par courrier du 24 juin 2022. 

Il est donc acquis que la seconde retenue du 30 juin 2022 a été réalisée après que la CPAM de Côte-d’Or a eu connaissance du recours et en l’absence de la notification préalable d’une mise en demeure. 

Dès lors la procédure de recouvrement diligentée par la caisse est irrégulière et l’empêche de solliciter le paiement de la pénalité financière sur le fondement de la notification du 13 avril 2022.

La CPAM de Côte-d’Or doit en conséquence être déboutée de sa demande en paiement de la somme de 1 500 euros.

Sur les demandes reconventionnelles en paiement formulées par la requérante

1. Sur le remboursement des sommes objets de récupération et la pénalité financière de 10 % 

Il convient liminairement d’observer qu’il est acquis que la CPAM de Côte-d’Or a procédé à la récupération irrégulière de 300,15 euros au titre de l’indu du 15 décembre 2021, ainsi que de l’intégralité de la pénalité financière d’un montant de 1 500 euros.

Dès lors que la procédure de pénalité financière et la procédure de recouvrement de l’indu sont irrégulières, la caisse doit être condamnée à rembourser ces sommes à Mme [K] [Y], pour un montant total de 1 800,15 euros. 

Mme [K] [Y] sollicite par ailleurs la condamnation de la caisse au paiement d’une pénalité financière, équivalente à 10 % de ces sommes, en l’absence de versement des sommes indûment retenues au-delà de 10 jours suivants leur facturation. 

La CPAM de Côte-d’Or ne produit aucune observation sur ce point.

Il résulte des dispositions combinées des articles L.161-36-3, D.161-13-4 et D.161-13-4 du code de la sécurité sociale que lorsque le professionnel de santé applique le tiers payant, le paiement de la part prise en charge par l’assurance maladie est garanti et intervient dans un délai maximal de sept jours ouvrés.

Le non-respect de ce délai par l’organisme d’assurance maladie entraîne le versement au professionnel de santé :

soit d’une pénalité forfaitaire de 1 euro calculée pour chaque facture payée le huitième jour ouvré ou le neuvième jour ; soit d’une pénalité égale à 10 % de la part prise en charge par l’assurance maladie calculée pour chaque facture payée à compter du dixième jour ouvré.
Il convient de préciser qu’à l’instar de l’indu, les récupérations opérées au titre de la pénalité financière ont été pratiquées alors que la requérante avait formé un recours juridictionnel et en l’absence de notification préalable d’une mise en demeure. 

Dès lors que ces retenues irrégulières ont été opérées sur les flux tiers payants de Mme [K] [Y], et l’ont ainsi privé du paiement d’une partie des soins assurés bien au-delà d’un délai de dix jours ouvrés suivant leur facturation, l’organisme social doit être condamné au paiement d’une indemnité forfaitaire de 10 %, soit la somme globale de 180,01 euros. 

2. Sur les dommages et intérêts

Selon l’article 1240 du code civil, tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

Il est constant qu’une partie peut solliciter la condamnation de son adversaire au paiement de dommages et intérêts, sur le fondement de ces dispositions, lorsqu’elle rapporte la preuve d’une faute, d’un dommage et d’un lien de causalité entre ces deux éléments. 

En l’espèce, Mme [K] [Y] sollicite l’allocation de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation de ses préjudices moral et financier tirés des récupérations irrégulières pratiquées par la caisse. 

La CPAM de Côte-d’Or se borne à demander le rejet de cette demande.

Il est constant que constitue une faute, le fait pour l’organisme d’assurance maladie de procéder au recouvrement des sommes objets d’une notification d’indu fondée sur les dispositions de l’article L.133-4 du code de la sécurité sociale en l’absence de notification préalable d’une mise en demeure, au surplus lorsque cette notification fait l’objet d’une contestation pendante devant la commission de recours amiable. 

Par extension, est également fautive la récupération opérée pour le recouvrement d’une pénalité financière, également soumise à la formalité de la notification préalable d’une mise en demeure, et objet d’un recours juridictionnel.

En l’espèce, il est donc acquis que la CPAM de Côte-d’Or a commis une faute en procédant à des récupérations irrégulières. 

En outre, ces retenues, opérées sur le flux tiers payant de la requérante, lequel constitue une partie des bénéfices de son activité libérale, sont à l’origine d’un préjudice financier, outre d’un préjudice moral tiré de l’absence de prise en compte de ses contestations. 

Ces éléments justifient de condamner la CPAM de Côte-d’Or à verser à Mme [K] [Y] la somme de 500 euros à titre de dommages et intérêts.

Sur les dépens et les frais irrépétibles 

Succombant à l’instance, la CPAM de Côte-d’Or sera condamnée aux dépens. 

En revanche, l’équité ne commande pas de la condamner à payer à Mme [K] [Y] une somme sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile. 

PAR CES MOTIFS :

Le tribunal statuant publiquement, par jugement contradictoire rendu en premier ressort, par mise à disposition au secrétariat-greffe, 

Ordonne la jonction des procédures inscrites sous les numéros 23/00501 et 25/00489 du répertoire général à celle inscrite sous le numéro 22/0170 du répertoire général ; 

Dit que la procédure de contrôle de facturation est régulière ; 

Dit que la notification d’indu du 15 décembre 2021 est régulière ; 

Dit que la mise en demeure non datée émise par la CPAM de Côte-d’Or est irrégulière ;

Dit que la procédure de recouvrement de l’indu est entachée d’irrégularité ; 

Déboute en conséquence la CPAM de Côte-d’Or de sa demande en paiement formulée au titre de l’indu pour un montant de 97 905,35 euros ; 

Dit que la procédure de pénalité financière est régulière ; 

Dit que la procédure de recouvrement de la pénalité financière est irrégulière ; 

Déboute en conséquence la CPAM de Côte-d’Or de la demande en paiement afférente, pour un montant de 1 500 euros ; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or à rembourser à Mme [K] [Y] les sommes récupérées sur ses flux tiers payants pour un montant global de 1 800,15 euros (mille huit cents euros et quinze centimes) ; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or au paiement d’une pénalité correspondant à 10 % de ces sommes, soit 180,01 euros (cent quatre-vingts euros et un centime) ; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or à verser à Mme [K] [Y] la somme de 500 euros (cinq cents euros) à titre de dommages et intérêts; 

Condamne la CPAM de Côte-d’Or aux dépens ; 

Déboute Mme [K] [Y] de sa demande de condamnation de la CPAM de Côte-d’Or sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

Dit que chacune des parties ou tout mandataire peut interjeter appel de cette décision dans le délai d’un mois à peine de forclusion, à compter de la notification, par une déclaration faite ou adressée par pli recommandé au greffe de la Cour d'Appel de Dijon - [Adresse 4] ; la déclaration doit être datée et signée et doit comporter les mentions prescrites, à peine de nullité, par l’article 58 du Code de Procédure Civile à savoir : 

1°) Pour les personnes physiques : l’indication des nom, prénoms, profession, domicile, nationalité, date et lieu de naissance du demandeur
 Pour les personnes morales : l’indication de leur forme, leur dénomination, leur siège social et de l’organe qui les représente légalement ;
2°) L’indication des noms et domicile de la personne contre laquelle la demande est formée, ou, s’il s’agit d’une personne morale, de sa dénomination et de son siège social ; 
3°) L’objet de la demande ;

Elle doit désigner le jugement dont il est fait appel et mentionner, le cas échéant, le nom et l’adresse du représentant de l’appelant devant la Cour. La copie du jugement devra obligatoirement être annexée à la déclaration d’appel. 


 LA GREFFIERE LA PRESIDENTE

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Mise à jour de la source le 2026-05-19T20:35:37.049Z.