Cour d'appel de Poitiers, Chambre Sociale, 10 septembre 2026, n° 22/01105

Exposé du litige

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EXPOSÉ DU LITIGE 



La société [1] a fait l'objet, au titre de son activité de transports sanitaires, d'un contrôle de facturations pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014, à l'issue duquel la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée (ci-après dénommée la "la caisse"), par courriers des 2 et 5 octobre 2015, lui a fait part du constat d'anomalies de facturations. 



Au titre de ces anomalies, la caisse, par deux courriers du 5 janvier 2016, a notifié :




un indu de 37 981,90 euros à son établissement situé à [Localité 5],

un indu de 1 219,74 euros à son établissement situé [Localité 6].




Au titre de ces anomalies, la caisse a informé la société [1] de l'ouverture d'une procédure de pénalité, par courrier du 14 janvier 2016, puis de la saisine de la commission des pénalités, par courrier du 22 février 2016.



À l'issue de cette procédure, et après avis de la commission des pénalités, la caisse, par courrier du 25 avril 2016, a notifié à la société [1] deux pénalités 26 721,82 euros et 8 731,34 euros, soit un montant total de 35 453,16 euros. 



Par courrier du 5 mai 2017, la caisse a adressé à la société [1] une mise en demeure au titre du remboursement de cette somme.



La société [1], par recours du 6 juin 2017 a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale de La Roche-sur-Yon afin de contester la pénalité notifiée le 25 avril 2016.



Ce recours a été radié, et ré-enrôlé sous le numéro 20/00322.



La société [1] a fait l'objet d'un autre contrôle de facturation pour la période du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2017, à l'issue duquel, par deux courriers du 6 novembre 2018 la [2] lui a notifié :




un indu de 29 745,18 euros à son établissement situé à [Localité 5],

un indu de 31 047,41 euros à son établissement situé [Localité 6].




Par courrier du même jour, la caisse a informé la société [1] de la saisine de la commission des pénalités au titre d'anomalies de facturation, en vue d'une séance le 20 novembre 2018.



Puis, suite à avis de la commission, la caisse, par deux courriers du 26 décembre 2018, a notifié à la société [1] :




une pénalité de 51 264,15 euros à son établissement situé à [Localité 5],

une pénalité de 24 580,68 euros à son établissement situé [Localité 6].




Par recours des 16 et 21 janvier 2019 enregistrés sous les numéros 19/00036 et 19/00038, la société [1] a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de La Roche-sur-Yon, afin de contester ces décisions.



Par jugement du 8 mars 2022, le pôle social du tribunal judiciaire (succédant au tribunal de grande instance) de la Roche-sur-Yon a :




prononcé la jonction des instances 19-36,19-38 et 20-322,

dit que l'action de la société [1] est de ce fait irrecevable s'agissant des pénalités des montants de 8 731,34 et 26 721,82 euros notifiés le 25 avril 2016, 

rejeté le recours de la société [1] sur le fond, 

condamné la société [1] à payer à la caisse de la Vendée les pénalités suivantes : 

8 731,34 euros

26 721,82 euros

51 264,15 euros 

24 580,68 euros

condamné la société [1] à verser à la [2] la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile.

condamné la société [1] aux dépens.




Par lettre recommandée avec accusé de réception, adressée au greffe de la cour le 18 avril 2022, la société [1] a interjeté appel de cette décision.



L'affaire a été examinée à l'audience du 12 mai 2026.



Au terme de ses conclusions visées par le greffier, auxquelles elle s'en rapporte exclusivement, la société [1] demande à la cour de :




dire son appel recevable et bien fondé,

dire que la caisse ne pouvait pas, comme elle l'a fait, réunir le 20 novembre 2018 une commission des pénalités basée sur des indus en cours de contestation,

dire cette commission, dans ses décisions, parfaitement inopérante, et sans fondement pouvant être retenu ;




En conséquence :




dire et juger qu'il ne peut être prononcé quelque pénalité que ce soit,

dire lesdites pénalités nulles et non avenues,

constater qu'il ne saurait être dû à la caisse aucune somme d'aucune sorte à ce titre,

condamner la caisse à la somme de 2 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile,

condamner la caisse aux dépens.




Au terme de ses conclusions visées par le greffier, auxquelles elle s'en rapporte exclusivement, la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée demande à la cour de :




confirmer le jugement du tribunal judiciaire de la Roche-sur-Yon du 8 mars 2022 sauf en ce qu'il a condamné la société [1] à rembourser la somme de 35 453,16 euros (8731,34 et 26 721,82 euros),

condamner la société [1] au paiement de la somme de 38 998,47 euros correspondant à la pénalité de 35 453,16 euros majorée après contrainte,

condamner la société [1] à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile, 

dire et juger que ces sommes seront assorties des intérêts de droit à compter de la décision de la cour.

Motifs

MOTIFS DE LA DÉCISION



Sur l'irrecevabilité de la contestation des deux pénalités notifiées le 25 avril 2016



La cour observe que si la société [1] demande que le jugement soit infirmé en toutes ses dispositions, et par conséquent en ce qu'il a déclaré irrecevable son action s'agissant des pénalités des montants de 8 731,34 euros et 26 721,82 euros notifiées le 25 avril 2016, il ne développe cependant aucune argumentation précise sur ce point.



De son côté la caisse fait valoir la forclusion au motif que la notification des pénalités a été réceptionnée par la société [1] le 28 avril 2016 et que celle-ci n'a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale qu'en juin 2017, soit plus d'un an après cette notification.



Sur ce :



En application des dispositions de l'article R142-18 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction applicable au litige, le tribunal des affaires de sécurité sociale est saisi, après l'accomplissement, le cas échéant, de la procédure prévue à la section 2 du présent chapitre, par simple requête déposée au secrétariat ou adressée au secrétaire par lettre recommandée dans un délai de deux mois à compter soit de la date de la notification de la décision, soit de l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 142-6.



Au cas présent, il n'est pas contesté que la lettre de notification des pénalités, datée du 25 avril 2016, a été réceptionnée par l'appelante le 28 avril 2016, et que celle-ci n'a contesté lesdites pénalités auprès du tribunal des affaires de sécurité sociale qu'en juin 2017, soit au-delà du délai au-delà du délai de deux mois après la notification.



Par conséquent le jugement doit être confirmé en ce qu'il a déclaré irrecevable l'action de la société [1] à l'encontre des deux pénalités de 26 721,82 euros et 8 731,34 euros notifiées le 25 avril 2016, pour un montant total de 35 453,16 euros.







Sur les demandes de la caisse de Vendée relatives aux deux pénalités notifiées le 25 avril 2016



A titre reconventionnel la caisse demande d'infirmer le jugement afin de rectifier le montant dû au titre de ces deux pénalités pour le porter à 38 998,47 euros, tenant compte de la majoration de 10 % résultant de la notification d'une contrainte du 16 décembre 2019.



Cette contrainte a pour objet le paiement des deux pénalités notifiées le 25 avril 2016 pour un montant de 35 453,16 euros mais également les majorations de 10 % pour un montant de 3 545,31 euros, portant le montant dû à 38 998,47 euros.



Il ressort des notes d'audience de première instance, des pièces et des écritures des parties, soutenues oralement (page 11 des conclusions de la caisse) que cette contrainte n'a pas été contestée et est définitive.



Il s'en suit que la caisse dispose déjà d'un titre exécutoire portant sur les pénalités et les majorations.



Il n'y a donc pas lieu de condamner à nouveau la société [1] au paiement des pénalités notifiées le 25 avril 2016 ni au paiement des majorations de retard demandées par la caisse.





Sur la régularité des deux pénalités notifiées le 26 décembre 2018



Au soutien de son appel, la société [1] fait grief à la commission des pénalités d'avoir statué sans elle le 20 novembre 2018, soit 14 jours après sa saisine, malgré une demande de report qu'elle avait sollicitée par courrier du 12 novembre 2018. 



Elle fait en outre grief à la commission d'avoir statué alors que les indus notifiés le 6 novembre 2018 faisaient l'objet d'une contestation de sa part, de sorte que, conformément à un arrêt de la Cour de cassation du 17 septembre 2015, la pénalité ne pouvait être établie ni dans son principe ni dans son montant.



Elle fait valoir que la réunion de la commission du 20 novembre 2018 s'est tenue sur des indus dont la contestation n'était pas vidée et que partant, il ne pouvait être prononcé quelque pénalité que ce soit à son égard.



La caisse de la Vendée soutient pour sa part avoir respecté la procédure de mise en oeuvre de pénalité fixée par les articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale, lesquels ne prévoient aucunement une suspension en cas de contestation de l'indu, prévoyant au contraire un abandon de procédure en cas de dépassement des délais prévus. 



Elle ajoute que la procédure de pénalité a été menée de façon contradictoire et que la société [1] a pu faire valoir ses observations, et qu'aucune nullité ne peut être prononcée au cas présent.



Elle souligne que la jurisprudence de la Cour de cassation citée par l'appelante est inapplicable au cas d'espèce, en ce qu'elle ne portait pas sur le prononcé d'une pénalité mais sur son recouvrement.







Elle précise enfin que les indus contestés par la société [3] auprès de la commission de recours amiable ont été confirmés par décision du 21 février 2019 n'ayant pas donné lieu à recours judiciaire, de sorte que ces indus sont définitifs et que rien ne s'oppose au recouvrement de la pénalité financière valablement prononcée. 



Sur ce :



L'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur jusqu'au 1er janvier 2019, prévoit notamment qu'en cas d'inobservation des règles de ce même code ayant abouti au versement indu de prestations, les professionnels de santé, fournisseurs et prestataires de services peuvent faire l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme local d'assurance maladie, d'un montant maximal de 70 % des sommes concernées, ou à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables, quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Le montant est doublé en cas de récidive.



Ce texte précise en outre que la pénalité ne peut être prononcée qu'après avis d'une commission (dite "commission des pénalités") puis notifiée après avis conforme ou réputé conforme du directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ([4]).



En cas de fraude, telle que définie par l'article R.147-11 du code de la sécurité sociale, le directeur de la caisse peut prononcer une pénalité sans solliciter l'avis de la commission des pénalités et le montant maximal de la pénalité encourue est porté à 200 % des sommes concernées.



La procédure de mise en oeuvre des pénalités est détaillée à l'article R.147-2 du code de la sécurité sociale, qui, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2023, prévoit que cette procédure s'ouvre par l'envoi à la personne en cause d'une notification l'informant des faits reprochés, du montant de la pénalité encourue et de la possibilité, dans un délai d'un mois, de demander à être entendue ou de formuler ses observations écrites.



À l'issue de ce délai, le directeur de la caisse dispose d'un délai de quinze jours pour saisir la commission des pénalités, à laquelle il communique les griefs et le cas échéant les observations écrites ou le procès-verbal de la personne en cause, laquelle est informée de cette saisine, et de la possibilité, si elle le souhaite, d'être entendue par la commission.



La commission des pénalités dispose d'un délai de deux mois à compter de sa saisine pour rendre un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité. Ce délai peut être augmenté d'une durée maximale d'un mois si la commission estime qu'un complément d'information est nécessaire.





S'agissant de la procédure spécifiquement applicable en cas de fraude, l'article R.147-11-2 du code de la sécurité sociale dispose que si le directeur de l'organisme d'assurance maladie décide de solliciter l'avis de la commission des pénalités, le délai de cette commission pour rendre un avis est réduit à quinze jours, sans qu'un délai complémentaire puisse être accordé.





La procédure de pénalité financière prévue aux articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale est distincte de la procédure de recouvrement de l'indu prévue par les articles L.133-4, L.133-4-1, R.133-9-1 et R.133-9-2 du code de la sécurité sociale.



Ainsi la prescription d'un indu ou l'annulation de son recouvrement sont sans incidence sur le prononcé d'une pénalité. (2e Civ., 31 mai 2018, pourvoi n°17-18677 ; 2e Civ., 11 octobre 2018, pourvoi n°17-22686)



De même, la contestation d'un indu et son absence de caractère définitif ne font pas obstacle à la notification d'une pénalité. (2e Civ., 12 mai 2022, pourvois n°20-21414 et n°20-21497)



Il appartient au juge saisi d'un recours formé contre la pénalité de vérifier la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés à la personne concernée ainsi que l'adéquation du montant de la pénalité à l'importance de l'infraction commise par cette dernière, dans les limites fixées par les textes.



En l'espèce, la caisse verse aux débats le courrier du 6 novembre 2018 remis en main propre par son agent enquêteur à la société [1], et l'informant de la saisine de la commission des pénalités, en vue d'une séance du 20 novembre 2018.



Il y est fait référence à un précédent courrier du 18 septembre 2018, indiqué comme également remis en main propre et l'informant de l'ouverture d'une procédure de pénalité. Ce précédent courrier n'est pas versé aux débats, mais sa réception n'est pas contestée par l'appelante.



Il ressort des termes du courrier du 6 novembre 2018 que les faits reprochés ont été, pour partie, qualifiés de fraude (falsification de facturations), de sorte que, conformément à l'article R.147-11-2 du code de la sécurité sociale, la commission ne disposait que d'un délai de 15 jours à compter du 6 novembre 2018 pour rendre un avis, sans possibilité de prorogation de ce délai.



Il ne peut dès lors être fait grief à la caisse de ne pas avoir fait suite à la demande de la société [1], exprimée par lettre de son conseil du 12 novembre 2018, sollicitant le report de la séance de la commission.



S'agissant du grief tiré de la délivrance d'une pénalité alors que l'indu notifié au titre des mêmes anomalies de facturation était en cours de contestation, il est à rappeler que quand bien même des mêmes faits peuvent simultanément donner lieu à une procédure de recouvrement d'indu et à une procédure de pénalité, ces deux procédures n'en demeurent pas moins distinctes et indépendantes, de sorte que le prononcé, puis la notification d'une pénalité au titre de l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, ne sont pas conditionnés par l'absence de contestation, ou le caractère définitif de l'indu notifié au titre de l'article L.133-4 du même code, aucune disposition ne le prévoyant.



En l'occurrence, l'ouverture de la procédure des pénalités au titre des anomalies de facturation pour la période de contrôle du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2017 a débuté le 18 septembre 2018, soit antérieurement aux deux notifications d'indus du 6 novembre 2018 au titre de ces mêmes anomalies. 











En outre, ces notifications d'indus, faisant état d'un préjudice total de 29 745,18 euros pour le site d'[Localité 5] et de 31 047,41 euros pour le site du [Localité 7][Localité 8] ont été établies uniquement pour le compte de la CPAM et de l'ex RSI, tandis que les notifications de pénalités du 26 décembre 2018, faisant état d'un préjudice total de 34 372,24 euros (9 736,58 euros au titre de la fraude et 24 635,66 au titre de la faute) pour le site d'[Localité 5] et de 37 180,96 (3 993,47 euros au titre de la fraude et 33 187,49 euros au titre de la faute) pour le site du château d'Olonne, incluent également des anomalies de facturation à l'égard de la MSA.



Il en résulte que les indus notifiés le 6 novembre 2018 d'une part et les pénalités notifiées le 26 décembre 2018 d'autre part, bien que portant sur des anomalies de facturation pour la même période de contrôle de janvier 2016 à décembre 2017, n'ont pas strictement le même objet, et constituent en tout état de cause deux procédures distinctes.



Ainsi, la seule contestation des indus du 6 novembre 2018 ne constitue pas en soi un motif susceptible d'invalider l'avis de la commission des pénalités et plus généralement la procédure de délivrance des pénalités objet du présent litige.



La demande de nullité des pénalités de la société [1] tirée de ce motif est donc mal fondée et cette société en sera déboutée.



Au surplus, si la démonstration du caractère infondé d'un indu peut constituer un motif d'annulation d'une pénalité tirée des mêmes faits, force est de constater que l'appelante ne formule aucune contestation s'agissant de la réalité des anomalies constatées par la caisse, laquelle expose pour sa part, sans être utilement contestée, que les deux indus notifiés le 6 novembre 2018 ont été confirmés par deux décisions de la commission de recours amiable du 21 février 2019, qui n'ont fait l'objet d'aucun recours judiciaire. 



La matérialité des manquements à l'origine des pénalités objet du litige n'étant pas contestée de même que le montant de celles-ci, et dès lors qu'il ne résulte ni des écritures des parties ni des pièces produites que la caisse ait émis un titre exécutoire concernant ces pénalités, il y a lieu de confirmer le jugement en ce qu'il a condamné la société [1] au paiement des pénalités de 51 264,15 euros et de 24 580,68 euros notifiées le 26 décembre 2018.







Sur les demandes accessoires



Partie perdante à l'instance, la société [1] en supportera les dépens, conformément à l'article 696 du code de procédure civile.



Par ailleurs compte tenu des frais irrépétibles que la caisse a dû exposer en cause d'appel pour faire valoir sa créance, il y a lieu de condamner la société [1], au paiement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile, outre la somme à laquelle elle a été condamnée en première instance.

Dispositif

PAR CES MOTIFS



La cour :



Confirme le jugement rendu le 8 mars 2022 par le pôle social du tribunal judiciaire de La Roche-sur-Yon en ce qu'il a :



- dit irrecevable l'action de la société [1] s'agissant des pénalités des montants de 8 731,34 euros et 26 721,82 euros notifiées le 25 avril 2016 ;

- condamné la société [1] à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée les pénalités de 51 264,15 euros et de 24 580,68 euros ;

- condamné la société [1] aux dépens et à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de Vendée la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;



Infirme le jugement pour le surplus et statuant à nouveau et y ajoutant :



Dit n'y avoir lieu à condamnation à paiement en ce qui concerne les pénalités notifiées le 25 avril 2016 et les majorations de 10 % pour un montant total de 38 998,47 euros pour lesquelles la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée dispose déjà d'un titre exécutoire ;



Condamne la société [1] aux dépens d'appel ;



Condamne la société [1] à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;



Rappelle que cette condamnation porte intérêts au taux légal à compter du présent arrêt.







LE GREFFIER, LA PRÉSIDENTE,

ARRET N° 363



N° RG 22/01105 

N° Portalis DBV5-V-B7G-GRAJ













S.A.R.L. [1]



C/



CPAM DE LA VENDÉE

























RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS



COUR D'APPEL DE POITIERS

Chambre Sociale



ARRÊT DU 10 SEPTEMBRE 2026









Décision déférée à la cour : jugement du 8 mars 2022 rendu par le pôle social du tribunal judiciaire de LA ROCHE-SUR-YON. 





APPELANTE :



S.A.R.L. [1]

[Adresse 1]

[Localité 1]



Représentée par Me Jean NEU, avocat au barreau de PARIS, substitué par Me Marie-Daniella BELON, avocate au barreau de POITIERS.







INTIMÉE :



CPAM DE LA VENDÉE

[Adresse 2]

[Localité 2]



Représentée par Madame Sabine [Localité 3] de la CPAM de la [Localité 4], munie d'un pouvoir.







COMPOSITION DE LA COUR :



En application des dispositions de l'article 945-1 du Code de Procédure Civile, les parties ou leurs conseils ne s'y étant pas opposés, l'affaire a été débattue le 12 mai 2026, en audience publique, devant : 



Madame Françoise CARRACHA, présidente qui a présenté son rapport.



Ce magistrat a rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour composée de :



Madame Françoise CARRACHA, présidente,

Madame Catherine LEFORT, conseillère,

Monsieur Laurent ROULAUD, conseiller.





GREFFIER, lors des débats et lors de la mise à disposition au greffe : M. Stéphane BASQ.





ARRÊT :



- CONTRADICTOIRE 



- Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe de la Cour, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article 450 du Code de procédure civile,



- Signé par Madame Françoise CARRACHA, présidente, et par Monsieur Stéphane BASQ, greffier, auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.





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EXPOSÉ DU LITIGE 



La société [1] a fait l'objet, au titre de son activité de transports sanitaires, d'un contrôle de facturations pour la période du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014, à l'issue duquel la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée (ci-après dénommée la "la caisse"), par courriers des 2 et 5 octobre 2015, lui a fait part du constat d'anomalies de facturations. 



Au titre de ces anomalies, la caisse, par deux courriers du 5 janvier 2016, a notifié :




un indu de 37 981,90 euros à son établissement situé à [Localité 5],

un indu de 1 219,74 euros à son établissement situé [Localité 6].




Au titre de ces anomalies, la caisse a informé la société [1] de l'ouverture d'une procédure de pénalité, par courrier du 14 janvier 2016, puis de la saisine de la commission des pénalités, par courrier du 22 février 2016.



À l'issue de cette procédure, et après avis de la commission des pénalités, la caisse, par courrier du 25 avril 2016, a notifié à la société [1] deux pénalités 26 721,82 euros et 8 731,34 euros, soit un montant total de 35 453,16 euros. 



Par courrier du 5 mai 2017, la caisse a adressé à la société [1] une mise en demeure au titre du remboursement de cette somme.



La société [1], par recours du 6 juin 2017 a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale de La Roche-sur-Yon afin de contester la pénalité notifiée le 25 avril 2016.



Ce recours a été radié, et ré-enrôlé sous le numéro 20/00322.



La société [1] a fait l'objet d'un autre contrôle de facturation pour la période du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2017, à l'issue duquel, par deux courriers du 6 novembre 2018 la [2] lui a notifié :




un indu de 29 745,18 euros à son établissement situé à [Localité 5],

un indu de 31 047,41 euros à son établissement situé [Localité 6].




Par courrier du même jour, la caisse a informé la société [1] de la saisine de la commission des pénalités au titre d'anomalies de facturation, en vue d'une séance le 20 novembre 2018.



Puis, suite à avis de la commission, la caisse, par deux courriers du 26 décembre 2018, a notifié à la société [1] :




une pénalité de 51 264,15 euros à son établissement situé à [Localité 5],

une pénalité de 24 580,68 euros à son établissement situé [Localité 6].




Par recours des 16 et 21 janvier 2019 enregistrés sous les numéros 19/00036 et 19/00038, la société [1] a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de La Roche-sur-Yon, afin de contester ces décisions.



Par jugement du 8 mars 2022, le pôle social du tribunal judiciaire (succédant au tribunal de grande instance) de la Roche-sur-Yon a :




prononcé la jonction des instances 19-36,19-38 et 20-322,

dit que l'action de la société [1] est de ce fait irrecevable s'agissant des pénalités des montants de 8 731,34 et 26 721,82 euros notifiés le 25 avril 2016, 

rejeté le recours de la société [1] sur le fond, 

condamné la société [1] à payer à la caisse de la Vendée les pénalités suivantes : 

8 731,34 euros

26 721,82 euros

51 264,15 euros 

24 580,68 euros

condamné la société [1] à verser à la [2] la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile.

condamné la société [1] aux dépens.




Par lettre recommandée avec accusé de réception, adressée au greffe de la cour le 18 avril 2022, la société [1] a interjeté appel de cette décision.



L'affaire a été examinée à l'audience du 12 mai 2026.



Au terme de ses conclusions visées par le greffier, auxquelles elle s'en rapporte exclusivement, la société [1] demande à la cour de :




dire son appel recevable et bien fondé,

dire que la caisse ne pouvait pas, comme elle l'a fait, réunir le 20 novembre 2018 une commission des pénalités basée sur des indus en cours de contestation,

dire cette commission, dans ses décisions, parfaitement inopérante, et sans fondement pouvant être retenu ;




En conséquence :




dire et juger qu'il ne peut être prononcé quelque pénalité que ce soit,

dire lesdites pénalités nulles et non avenues,

constater qu'il ne saurait être dû à la caisse aucune somme d'aucune sorte à ce titre,

condamner la caisse à la somme de 2 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile,

condamner la caisse aux dépens.




Au terme de ses conclusions visées par le greffier, auxquelles elle s'en rapporte exclusivement, la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée demande à la cour de :




confirmer le jugement du tribunal judiciaire de la Roche-sur-Yon du 8 mars 2022 sauf en ce qu'il a condamné la société [1] à rembourser la somme de 35 453,16 euros (8731,34 et 26 721,82 euros),

condamner la société [1] au paiement de la somme de 38 998,47 euros correspondant à la pénalité de 35 453,16 euros majorée après contrainte,

condamner la société [1] à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile, 

dire et juger que ces sommes seront assorties des intérêts de droit à compter de la décision de la cour. 








MOTIFS DE LA DÉCISION



Sur l'irrecevabilité de la contestation des deux pénalités notifiées le 25 avril 2016



La cour observe que si la société [1] demande que le jugement soit infirmé en toutes ses dispositions, et par conséquent en ce qu'il a déclaré irrecevable son action s'agissant des pénalités des montants de 8 731,34 euros et 26 721,82 euros notifiées le 25 avril 2016, il ne développe cependant aucune argumentation précise sur ce point.



De son côté la caisse fait valoir la forclusion au motif que la notification des pénalités a été réceptionnée par la société [1] le 28 avril 2016 et que celle-ci n'a saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale qu'en juin 2017, soit plus d'un an après cette notification.



Sur ce :



En application des dispositions de l'article R142-18 du code de la sécurité sociale, dans leur rédaction applicable au litige, le tribunal des affaires de sécurité sociale est saisi, après l'accomplissement, le cas échéant, de la procédure prévue à la section 2 du présent chapitre, par simple requête déposée au secrétariat ou adressée au secrétaire par lettre recommandée dans un délai de deux mois à compter soit de la date de la notification de la décision, soit de l'expiration du délai d'un mois prévu à l'article R. 142-6.



Au cas présent, il n'est pas contesté que la lettre de notification des pénalités, datée du 25 avril 2016, a été réceptionnée par l'appelante le 28 avril 2016, et que celle-ci n'a contesté lesdites pénalités auprès du tribunal des affaires de sécurité sociale qu'en juin 2017, soit au-delà du délai au-delà du délai de deux mois après la notification.



Par conséquent le jugement doit être confirmé en ce qu'il a déclaré irrecevable l'action de la société [1] à l'encontre des deux pénalités de 26 721,82 euros et 8 731,34 euros notifiées le 25 avril 2016, pour un montant total de 35 453,16 euros.







Sur les demandes de la caisse de Vendée relatives aux deux pénalités notifiées le 25 avril 2016



A titre reconventionnel la caisse demande d'infirmer le jugement afin de rectifier le montant dû au titre de ces deux pénalités pour le porter à 38 998,47 euros, tenant compte de la majoration de 10 % résultant de la notification d'une contrainte du 16 décembre 2019.



Cette contrainte a pour objet le paiement des deux pénalités notifiées le 25 avril 2016 pour un montant de 35 453,16 euros mais également les majorations de 10 % pour un montant de 3 545,31 euros, portant le montant dû à 38 998,47 euros.



Il ressort des notes d'audience de première instance, des pièces et des écritures des parties, soutenues oralement (page 11 des conclusions de la caisse) que cette contrainte n'a pas été contestée et est définitive.



Il s'en suit que la caisse dispose déjà d'un titre exécutoire portant sur les pénalités et les majorations.



Il n'y a donc pas lieu de condamner à nouveau la société [1] au paiement des pénalités notifiées le 25 avril 2016 ni au paiement des majorations de retard demandées par la caisse.





Sur la régularité des deux pénalités notifiées le 26 décembre 2018



Au soutien de son appel, la société [1] fait grief à la commission des pénalités d'avoir statué sans elle le 20 novembre 2018, soit 14 jours après sa saisine, malgré une demande de report qu'elle avait sollicitée par courrier du 12 novembre 2018. 



Elle fait en outre grief à la commission d'avoir statué alors que les indus notifiés le 6 novembre 2018 faisaient l'objet d'une contestation de sa part, de sorte que, conformément à un arrêt de la Cour de cassation du 17 septembre 2015, la pénalité ne pouvait être établie ni dans son principe ni dans son montant.



Elle fait valoir que la réunion de la commission du 20 novembre 2018 s'est tenue sur des indus dont la contestation n'était pas vidée et que partant, il ne pouvait être prononcé quelque pénalité que ce soit à son égard.



La caisse de la Vendée soutient pour sa part avoir respecté la procédure de mise en oeuvre de pénalité fixée par les articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale, lesquels ne prévoient aucunement une suspension en cas de contestation de l'indu, prévoyant au contraire un abandon de procédure en cas de dépassement des délais prévus. 



Elle ajoute que la procédure de pénalité a été menée de façon contradictoire et que la société [1] a pu faire valoir ses observations, et qu'aucune nullité ne peut être prononcée au cas présent.



Elle souligne que la jurisprudence de la Cour de cassation citée par l'appelante est inapplicable au cas d'espèce, en ce qu'elle ne portait pas sur le prononcé d'une pénalité mais sur son recouvrement.







Elle précise enfin que les indus contestés par la société [3] auprès de la commission de recours amiable ont été confirmés par décision du 21 février 2019 n'ayant pas donné lieu à recours judiciaire, de sorte que ces indus sont définitifs et que rien ne s'oppose au recouvrement de la pénalité financière valablement prononcée. 



Sur ce :



L'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur jusqu'au 1er janvier 2019, prévoit notamment qu'en cas d'inobservation des règles de ce même code ayant abouti au versement indu de prestations, les professionnels de santé, fournisseurs et prestataires de services peuvent faire l'objet d'une pénalité prononcée par le directeur de l'organisme local d'assurance maladie, d'un montant maximal de 70 % des sommes concernées, ou à défaut de sommes déterminées ou clairement déterminables, quatre fois le plafond mensuel de la sécurité sociale. Le montant est doublé en cas de récidive.



Ce texte précise en outre que la pénalité ne peut être prononcée qu'après avis d'une commission (dite "commission des pénalités") puis notifiée après avis conforme ou réputé conforme du directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ([4]).



En cas de fraude, telle que définie par l'article R.147-11 du code de la sécurité sociale, le directeur de la caisse peut prononcer une pénalité sans solliciter l'avis de la commission des pénalités et le montant maximal de la pénalité encourue est porté à 200 % des sommes concernées.



La procédure de mise en oeuvre des pénalités est détaillée à l'article R.147-2 du code de la sécurité sociale, qui, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2023, prévoit que cette procédure s'ouvre par l'envoi à la personne en cause d'une notification l'informant des faits reprochés, du montant de la pénalité encourue et de la possibilité, dans un délai d'un mois, de demander à être entendue ou de formuler ses observations écrites.



À l'issue de ce délai, le directeur de la caisse dispose d'un délai de quinze jours pour saisir la commission des pénalités, à laquelle il communique les griefs et le cas échéant les observations écrites ou le procès-verbal de la personne en cause, laquelle est informée de cette saisine, et de la possibilité, si elle le souhaite, d'être entendue par la commission.



La commission des pénalités dispose d'un délai de deux mois à compter de sa saisine pour rendre un avis motivé, portant notamment sur la matérialité et la gravité des faits reprochés, la responsabilité de la personne et le montant de la pénalité. Ce délai peut être augmenté d'une durée maximale d'un mois si la commission estime qu'un complément d'information est nécessaire.





S'agissant de la procédure spécifiquement applicable en cas de fraude, l'article R.147-11-2 du code de la sécurité sociale dispose que si le directeur de l'organisme d'assurance maladie décide de solliciter l'avis de la commission des pénalités, le délai de cette commission pour rendre un avis est réduit à quinze jours, sans qu'un délai complémentaire puisse être accordé.





La procédure de pénalité financière prévue aux articles L.114-17-1 et R.147-2 du code de la sécurité sociale est distincte de la procédure de recouvrement de l'indu prévue par les articles L.133-4, L.133-4-1, R.133-9-1 et R.133-9-2 du code de la sécurité sociale.



Ainsi la prescription d'un indu ou l'annulation de son recouvrement sont sans incidence sur le prononcé d'une pénalité. (2e Civ., 31 mai 2018, pourvoi n°17-18677 ; 2e Civ., 11 octobre 2018, pourvoi n°17-22686)



De même, la contestation d'un indu et son absence de caractère définitif ne font pas obstacle à la notification d'une pénalité. (2e Civ., 12 mai 2022, pourvois n°20-21414 et n°20-21497)



Il appartient au juge saisi d'un recours formé contre la pénalité de vérifier la matérialité, la qualification et la gravité des faits reprochés à la personne concernée ainsi que l'adéquation du montant de la pénalité à l'importance de l'infraction commise par cette dernière, dans les limites fixées par les textes.



En l'espèce, la caisse verse aux débats le courrier du 6 novembre 2018 remis en main propre par son agent enquêteur à la société [1], et l'informant de la saisine de la commission des pénalités, en vue d'une séance du 20 novembre 2018.



Il y est fait référence à un précédent courrier du 18 septembre 2018, indiqué comme également remis en main propre et l'informant de l'ouverture d'une procédure de pénalité. Ce précédent courrier n'est pas versé aux débats, mais sa réception n'est pas contestée par l'appelante.



Il ressort des termes du courrier du 6 novembre 2018 que les faits reprochés ont été, pour partie, qualifiés de fraude (falsification de facturations), de sorte que, conformément à l'article R.147-11-2 du code de la sécurité sociale, la commission ne disposait que d'un délai de 15 jours à compter du 6 novembre 2018 pour rendre un avis, sans possibilité de prorogation de ce délai.



Il ne peut dès lors être fait grief à la caisse de ne pas avoir fait suite à la demande de la société [1], exprimée par lettre de son conseil du 12 novembre 2018, sollicitant le report de la séance de la commission.



S'agissant du grief tiré de la délivrance d'une pénalité alors que l'indu notifié au titre des mêmes anomalies de facturation était en cours de contestation, il est à rappeler que quand bien même des mêmes faits peuvent simultanément donner lieu à une procédure de recouvrement d'indu et à une procédure de pénalité, ces deux procédures n'en demeurent pas moins distinctes et indépendantes, de sorte que le prononcé, puis la notification d'une pénalité au titre de l'article L.114-17-1 du code de la sécurité sociale, ne sont pas conditionnés par l'absence de contestation, ou le caractère définitif de l'indu notifié au titre de l'article L.133-4 du même code, aucune disposition ne le prévoyant.



En l'occurrence, l'ouverture de la procédure des pénalités au titre des anomalies de facturation pour la période de contrôle du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2017 a débuté le 18 septembre 2018, soit antérieurement aux deux notifications d'indus du 6 novembre 2018 au titre de ces mêmes anomalies. 











En outre, ces notifications d'indus, faisant état d'un préjudice total de 29 745,18 euros pour le site d'[Localité 5] et de 31 047,41 euros pour le site du [Localité 7][Localité 8] ont été établies uniquement pour le compte de la CPAM et de l'ex RSI, tandis que les notifications de pénalités du 26 décembre 2018, faisant état d'un préjudice total de 34 372,24 euros (9 736,58 euros au titre de la fraude et 24 635,66 au titre de la faute) pour le site d'[Localité 5] et de 37 180,96 (3 993,47 euros au titre de la fraude et 33 187,49 euros au titre de la faute) pour le site du château d'Olonne, incluent également des anomalies de facturation à l'égard de la MSA.



Il en résulte que les indus notifiés le 6 novembre 2018 d'une part et les pénalités notifiées le 26 décembre 2018 d'autre part, bien que portant sur des anomalies de facturation pour la même période de contrôle de janvier 2016 à décembre 2017, n'ont pas strictement le même objet, et constituent en tout état de cause deux procédures distinctes.



Ainsi, la seule contestation des indus du 6 novembre 2018 ne constitue pas en soi un motif susceptible d'invalider l'avis de la commission des pénalités et plus généralement la procédure de délivrance des pénalités objet du présent litige.



La demande de nullité des pénalités de la société [1] tirée de ce motif est donc mal fondée et cette société en sera déboutée.



Au surplus, si la démonstration du caractère infondé d'un indu peut constituer un motif d'annulation d'une pénalité tirée des mêmes faits, force est de constater que l'appelante ne formule aucune contestation s'agissant de la réalité des anomalies constatées par la caisse, laquelle expose pour sa part, sans être utilement contestée, que les deux indus notifiés le 6 novembre 2018 ont été confirmés par deux décisions de la commission de recours amiable du 21 février 2019, qui n'ont fait l'objet d'aucun recours judiciaire. 



La matérialité des manquements à l'origine des pénalités objet du litige n'étant pas contestée de même que le montant de celles-ci, et dès lors qu'il ne résulte ni des écritures des parties ni des pièces produites que la caisse ait émis un titre exécutoire concernant ces pénalités, il y a lieu de confirmer le jugement en ce qu'il a condamné la société [1] au paiement des pénalités de 51 264,15 euros et de 24 580,68 euros notifiées le 26 décembre 2018.







Sur les demandes accessoires



Partie perdante à l'instance, la société [1] en supportera les dépens, conformément à l'article 696 du code de procédure civile.



Par ailleurs compte tenu des frais irrépétibles que la caisse a dû exposer en cause d'appel pour faire valoir sa créance, il y a lieu de condamner la société [1], au paiement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile, outre la somme à laquelle elle a été condamnée en première instance.













PAR CES MOTIFS



La cour :



Confirme le jugement rendu le 8 mars 2022 par le pôle social du tribunal judiciaire de La Roche-sur-Yon en ce qu'il a :



- dit irrecevable l'action de la société [1] s'agissant des pénalités des montants de 8 731,34 euros et 26 721,82 euros notifiées le 25 avril 2016 ;

- condamné la société [1] à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée les pénalités de 51 264,15 euros et de 24 580,68 euros ;

- condamné la société [1] aux dépens et à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de Vendée la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;



Infirme le jugement pour le surplus et statuant à nouveau et y ajoutant :



Dit n'y avoir lieu à condamnation à paiement en ce qui concerne les pénalités notifiées le 25 avril 2016 et les majorations de 10 % pour un montant total de 38 998,47 euros pour lesquelles la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée dispose déjà d'un titre exécutoire ;



Condamne la société [1] aux dépens d'appel ;



Condamne la société [1] à payer à la caisse primaire d'assurance maladie de la Vendée la somme de 2 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;



Rappelle que cette condamnation porte intérêts au taux légal à compter du présent arrêt.







LE GREFFIER, LA PRÉSIDENTE,

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